主持人：各位嘉宾、各位朋友、各位尊敬的同仁、各位同学，大家新年好！在这冰天雪地的寒冷季节，很多朋友从城里面千里迢迢参加我们这个论坛，我代表两个主办单位对各位的积极参与表示衷心的感谢。今天参加我们这个论坛的有来自北京大学、清华大学、中国人民大学、社会科学院以及其他北京著名高校的一些著名学者、教授，有来自南方周末，21世纪经济报道，新京报，法制日报，人民法院报等诸多媒体的尊敬的朋友，以及我们法学院的学生和法学院其他的一些朋友，我再次对大家表示欢迎。　
　　正像我刚才所介绍的一样，今天参加会议的都是大知识分子和准备成为大知识分子的小知识分子，我们之所以能够有这样一个衣食无忧在这里进行知识学习、研讨和传播的环境，是因为这个社会为我们做了很多的贡献，那么在新年到来之际作为知识分子的阶层以什么样的东西回报这个社会，回报这个国家，这是我们这个论坛所要议的主题，我们这个论坛今天是第一次进行，而我们也将会在以后每年举办一次，选择我国社会发展中重大的课题来进行深入研讨和传播。这个论坛的基本定位是什么呢？它的立场是建设性的，它的选题是前沿性的，它的讨论是真实性的，这就是我们的立场。这次我们的选题是民主建设与法治。为什么选择这样一个题目，它对当前中国社会发展有何意义，今天会议的主要安排，第一场是人民代表大会制与有序的政治参与，主要讨论问题是中央提出有序的政治参与，如何给它制度化；第二场是基层社会的民主建设与和谐社会，如果一个基层社会不能得到民主建设，和谐社会难以形成。下午的报告是司法改革的路径，司法的职业化与司法的民主化，我们将探讨这些年司法改革的得与失。然后我们最后一场报告是关于现代社会行政权的演变与行政权的民主化。下面有请中国政法大学法学院院长，博士生导师马怀德教授致辞。　
　　　
　　马怀德：尊敬的各位来宾，各位同学，老师们，大家上午好。当我们挥手告别2004年的时候，法学院迎来了首届新年论坛，这是法学院成立以来策划的第一届新年论坛，之所以我们策划或者是创立这样一个新年论坛，主要是为了活跃法学院的学术气氛，为各位老师、同学提供一个探讨、交流的场所。当然这次论坛的特殊意义还在于这是法学院与中央电视台社会与法频道合作举行的一次论坛，所以在这里首先我要感谢来自首都各个高校、科研单位和政府机关的各位专家、学者来支持参与我们这次论坛，同时也要感谢各个新闻媒体单位的广泛热烈的支持，还要感谢我们各位老师、同学的大力支持。　
　　我们之所以选择民主建设、法治建设这样一个重要话题，我想有这样几点考虑：第一就是当我们回顾2004年的时候，我们会发现2004年是一个民主和法治建设取得了巨大成就的一年，从2004年宪法修改将尊重和保护人权写入宪法，到后来进行的所谓的论责风暴，审计风暴。从我们三月份国务院颁布的依法行政实施纲要，到后来行政许可法的实施。从我们年初所进行的铁本事件，阜阳奶粉事件的回顾反思，到年底所掀起的听政的热潮，这些无疑都体现着民主的价值和法治的力量，但是我们知道民主是一个常谈的话题，当它跟立法、行政、司法选举等这些具体制度结合起来的时候，我们仍然有大量的工作要做，仍然有许多话题需要深入的全面的进行探讨。所以我们举办这样一次论坛，邀请首都各个高校、科研单位和实际部门的专家学者到场，来共同探讨这样一个话题，所以我认为这个新年论坛在这点上是非常有意义的。　
　　当然由于时间仓促可能我们有很多准备不周的地方，也请各位到场的嘉宾和参与这次研讨新年论坛的很多朋友们给予谅解。这里我再次向各位表示衷心的感谢和热烈的欢迎。　
　　　
　　主持人：我们第一场报告是人民代表大会制与有序的政治参与，现在欢迎主持人焦洪昌教授。　
　　　
　　焦洪昌：各位朋友、各位同仁、各位同学、大家早晨好！下面进入我们第一个主题的演讲，人民代表大会制度和有序的政治参与，这一段主要是做这样的安排，首先我们非常荣幸的请到了郭道晖教授给我们做主题报告。郭老，大家可能都比较熟悉，他是朱熔基总理的同学，所以很多问题原来他是直接可以向总理汇报的，郭老也是我们《中国法学》的前任总编，在他执掌《中国法学》这几年，《中国法学》在法学研究特别是中国法治建设方面，应该说做出了很大的贡献，同时郭老虽然年龄大了，但是他的思维非常敏捷，一直站在中国法学的前沿，他的思想我想可能比我们很多年轻人更敏锐，而且也是更敢于说话。下面我们就先有请郭道晖教授给大家做主题报告。　
　　　
　　郭道晖：很高兴有机会参加我们中国政法大学新年论坛，第一次论坛。我要讲的题目是“以人为本，完善人大制度”。今年是我们人大制度建立的五十周年，也是我　
　　们《中华人民共和国宪法》诞辰的五十周年，又是第四次修改宪法，它真正把保证人权和保护私有财产纳入宪法，此外今年又是我们党召开第十六次四中全会，十六届四中全会，做出了要加强党的执政能力的规定。中央的决定和中央领导人的讲话内容里都一再宣示和强调要以人为本，执政为民，依法执政等等。所以说今年我们是一个宪政年，人权年，人大年。宪政、人权、人大在我们政法界已成为一个关键词或者热门的话题。　
　　回顾第一次全国人民代表大会，它在成立前，当时我正是清华大学党委宣传部负责人，让我去主持海淀区域内清华大学区域的人民代表选举，那个选举很热烈，百分之百，也就是一个也不少，一个也不能少，百分之百投票，在投票前期我还在校报上发表一篇短评《投社会主义一票》。当时人民的热情很高，54年我们又主持收集员工对宪法草案的意见，同一年通过了第一部宪法，这些都在人民群众中引起了强烈的反响。　
　　参加宪法草案的讨论，当时在全国有一亿五千万人参加，收集的意见达十万多条，而且这个宪法草案也是毛主席制定的，在人大通过，当时就反映了新中国的公民们参与政治的热情和对人大的期望。人大制度和“五四宪法”诞生以后，可以说头三年是在正常的运转，通过一个法律运行了人大的某些职能。但是可惜到了57年“反右”以后，一系列的政治运动应该说是违反宪法，侵犯人权的一些政治斗争。包括实行“政社合一”的人民公社制度这样一个改变国家基层政权体制的问题也都不是通过人大审议决定的。1966年至1975年，这十年人大停止开会，应该说那个时候虽然有文字上的人大制度但却名存实亡，应该说这是我们近百年来宪政运动中的又一次挫折。但是令人高兴的是改革开放以来，人大恢复了活力，并且有了比较大的发展和进步。人大二次会议通过了82年宪法，这就是重要的标志，我个人也有幸在82年从清华大学调到全国人大，那时叫做法制委员会。我们人大的运行情况也是一个很艰难的过程，那个时候人大的代表没有法律常识，审议政府工作报告，比如今天听了总理的报告，受了很大的教育，受了很大的鼓舞，回去好好学习，而不去审议政府工作报告。在审议刑事诉讼法的时候，讲到第一审程序，第二审程序的时候，有些代表就奇怪怎么第一是审程序，第二还是审程序，这不是重复嘛，就是对基本的概念都不懂，法人是什么，法人就是守法的人。当时人民代表的法律意识是很差的，到后来都有很大的进步。到最近二十多年来，人大的立法制定了四百多个法令和法律性的决定，国务院的法规，人大的法规，以及规章等等都数以千万计。所以我们国家完全无法可依的状态已经基本结束。社会主义的法律体系的框架正在形成。国外对人大的评价也有一个说法，人大这块宪兵图章变硬了，这是值得庆幸的事。　
　　下面我就想讲一讲我们这五十年来人大的历史进程中的经验和教训，以及以后还存在什么样的问题需要进行完善，这里只能讲几个大的，是我认为大的不一定都是大的。第一个问题就是要明确人大的理念，强化人大的权威，我认为这是完善人大制度的一个首要课题和前提。这里有两个要点，一个就是要树立以人为本，人权至上的理念，顾名思义，人民代表大会是代表人们的意志和利益，是最高权力机构。人民是个整体的概念，在今天的法律上讲人民，并不是与第一人这个概念相对应，而是涵盖着全体人民，也就是说每一个国民，全体公民或者是全体国民，他所代表的利益也不止是人民的整体利益、集体利益，还有包括不同群体的个体的特殊利益。因为我们习惯讲国家利益、集体利益至上，而忽视个体的利益，忽视特殊群体的利益。人权入宪以后，我们强调以人为本，强调保护私有财产，宪法里面“人民”这个概念就要落实到人权的主体，就是个人，而不只是个抽象的人民。大至影响国计民生的立法，小至关于城市的拆迁，产权问题，人民的工资问题，人民的土地转让问题，土地使用权的转让问题，这是涉及千家万户个体利益的重大问题，人大都应该关注，并且做出立法的保障，这才是叫做以人为本，人权至上的理念。　
　　在前一阶段我们国家总的指导思想是实现“从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心”这么一个历史性的转变，在立法上，经济立法是重于一切的，这是必要的，起了很大的作用。但是我认为也有某些缺陷，因为多数的立法只是管理法，权利法。而关照经济的利权，政治的人权，社会人权，个体人权等等这样的立法不多，关于权利考虑得比较少，似乎有社会人成为当前经济人的这样一种趋向，这种单限度的立法现象，我认为是同我国经济改革单轨运行，而政治体制改革滞后这样的状况是相呼应的。我们的人大多数做的是保驾护航的工作，和为政府治理国家事务，贯彻行政管理措施的一个机构。我觉得经济发展的同时出现两极分化，是忽视了立法的首要价值目标在于为社会人的人权和公民权提供立法的保障，所以今后立法应该调整它的重心和思路，除了继续完善经济立法以外，更应该按照科学的发展观和以人为本的理念，在立法上统筹兼顾各个方面，各个群体和个体的权益，特别是弱势群体的权益，要来化解社会矛盾，实现社会的公平、稳定，建立和谐的社会。“以人为本”这是一个政治口号，翻译成我们法律的语言，我认为就是人权至上，人权至上是宪法的最高原则，这句话对不对？请你们研究了。人权至上也是法律体系的灵魂和支柱，特别是我们社会主义法律体系的灵魂和支柱。所以我个人认为人大在所有立法里面，都应该贯彻“以人为本，人权至上”的理念和精神，对有关于公民的生命、财产、平等、自由等基本人权和公民的政治人权、经济人权，公民的有序的政治参与和社会保障这方面的立法，应当给予高度的重视。　
　　再有我们既然是要尊重和保障人权，而不止是保障公民权或者公民的权利，那么人权应该包括所有人，也就是全人类。因此，我们今后的立法，人大的工作也要注意保护在国外的外国人，无国籍的人群。人大立法还应该扩大视野，放眼于经济全球化，和世界市场发展的一个历史趋势。注意世界的法治接轨，创造既有利于吸引外资的社会环境和宽松的法律环境，对外国的私企应该按照世界市场的规律有公平的国民待遇，同时对我们国内的企业实行开放政策，我们老讲对外开放，我们认为对内也要开放。产生更有利于保护他们对外发展的条件，我认为这些都是有利于提高我们国家的资本或者企业在世界市场的竞争的实力。这是关于人大完善的第一个问题。　
　　第二要把握人大权力的高度和限度，我们政治体制主要是作为整体的人民代表大会制度，我们是在民主选举的基础上的权力集中制，我是这样来解释民主集中制的，不是采取党内的民主集中制，民主只是事后服从，这个拿到人大是不行的，人大主要是民主制度，同时人大作为最高权力机关一切权力都属于人大。所以它是权力集中制。但是我们的宪法又规定，人大行使立法权，国务院，地方各级政府、法院、检察院分别行使行政权、检察权、审判权等等。所以宪法一方面讲人民行使权利的机关是人民代表大会，又讲政府、司法机关是行使行政权、检查权、审判权的机关，这样就出现了一权多组，多个形式的组体，人大也是行使，国务院也是行使，好象逻辑上就有点矛盾了。这个问题我是这么来理解的。人大主要是行使人民主权的机关，它是受人民的委托，主权属于所有的人民，但是是由全国人大来行使的，最后来行使人民主权，别的任何机构，国家机关不能行使人民主权，除非人大授权。第二，人大同时是行使立法权、行政权、司法权的所有者，这个所有者就是人民通过选举，委托它，让它来代表人民行使权力，他按照民法的原则是信托，就是可以以个人的名义，但是所有权归人大，是转授给人大的。但是行使权是分工的，就是这些具体的权利，立法权是由人大自己行使，其他的权力由行政机关和司法机关来行使。　
　　如果按照我这样的解释，就可以避免一种误解，好像人大是最高权力机关，就是全国人大的权力是无限的，一切权力归人大，那他就可以行使一切权力，这是不对的。人民是直接行使立法权，但不能直接去包办行政权力或者干预司法权力，这就是人大行使权力的一个限度。我们有些人大的工作人员往往认为我的权力是无限的，是最高的，可以随便指挥其他的社会组织和个人，这是一个误解。所以我们人大的权力虽然是高于政府和司法机关的，但不是高于一切的，不是绝对的权力。我认为人大的权力至少要受三方面的限制，一个不能超越人民主权，它是代表人民行使主权的，但你不能违反宪法，人大的任何立法也不能违反以人为本，或者人权至上的原则，执法为民的原则，或者宪法所规定的、所表述的四项基本原则。你只能按照人民的意志来行使人民的主权，这是宪法的基本原则和最高原则。第二不能侵犯基本人权和公民的基本权利，人大的任何立法假如侵犯了公民的基本人权和公民的基本权利，那就是违宪，是侵权，是无效的。今年以来，有些地方性的法规或者行政机关的一些法规，如制定道路交通安全法，没有法院作出的裁决就强制拆迁，还有北京市搞的一个外并，针对建筑行业，就是外地和本地有不同的待遇，这些多少有侵犯基本人权或者经济人权的平等原则的嫌疑，遭到社会舆论和相关利益者的质疑，所以要对政府的人权意识有所提高。这就是第二个不能侵犯人民的权利和人民的基本权利。第三不能包办代替，一府两用职权，包括行政你不能包办代替，更不能侵犯审判机关、检察机关的独立行使职权，但是我们现在有些地方人大，我们宪法所规定的一些监督的方式不去用，热忱于搞个案监督，搞中国或者司法机关的述职评议，我认为这些都是不可以采取的，人大是集体行使权力，人大代表你到政府机关，到司法机关去审查，你不能直接行使权力，你不是人大的钦差大臣，你没有尚方宝剑，你要直接处理一些行政问题的话，你必须回来通过人大审议，先提交提案，能够审议，然后通过集体投票，决定，这样才有法律的效力和强制力。　
　　我这里有一个关于司法独立行使职权的问题，我们现在宪法的表述是司法机关不受任何行政机关，社会团体和个人的干涉，这就排除了人大，就是人大还可以干涉，也排除了党委可以干涉。当然我觉得人大对司法机关可以监督，在某些问题上是可以监督的，可以干预，但是人大对司法机关的干预，我认为应该主要是监督他是不是能够独立的行使职权，独立审判权、独立检察权，而且协助他排除多方面的干扰。但是他也不能去干预他的独立审判权，也不能包办代替行使。所以我认为这句话是不是可以改为“司法机关只服从法律”这么一句话。人大、党委是依法行使权力的话，那当然也可以干预，但是我司法机关只服从法律，这个提法是1954年宪法第78条的规定，我认为这个概括性的条款规定比现在的宪法列举性的规定要好，而这也是马克思主义的原则，当然这就有修宪的问题。这讲人大权力限度的问题。但是人大也还有一个大问题，就是它有些本来应该有的权力还没有完全到位，没有注意充分运用宪法赋予它的某些权力，特别是监督权来强化人大的权威，比如说宪法的解释权，对宪法实施的监督权，对与宪法法律相抵触的行政法规、地方法规的撤销权，对国务院中央军委，两院工作的监督。比如说某些宪法已经规定的监督手段和程序，调查权利、执行权利，对人大选举人员的罢免权，这些监督的方式还没有到位，我认为这个是今后应该改进的。这是关于以人为本的理念问题。　
　　还有一个民主执政和科学执政的问题，这里主要讲一个问题就是在国务活动里面，是不是应该强调政府包括执政党重大的决策举措，影响国计民生的重大的社会工程，或者建设工程都应该得到人民的同意，也就是要通过人大来审议，来通过，这是民主决策，民主监督的一个重要的方式，也是政府行使权力应当遵守的正当法律程序，就是任何重大的决策应该通过人大审议。这个在西方称为钱袋议会，口袋有钱，对西方一些政府重大的拨款都必须通过议会，而且他们有无记名投票，如果预算大家不赞成被否决了，政府还承担政治责任或者全体辞职。但是我们不一定也照搬，但原则应该会借鉴的。比如说我们三峡工程，就是通过全国人大审议的，当然这个还有很多问题，三峡工程现在出现质量问题，生态改变的问题，有一个科学的问题，这是另外的问题。我特别想提这个问题，就是现在有些地方政府为了搞形象工程，政绩工程，没有经过人大的批准，就把扶贫的款进行大型不好的活动，甚至拆毁历史的名城，这既不民主，也不科学，就是拿纳税人的钱破坏生态环境和历史文物，给后代造成了很多损失。　
　　比如内蒙古搞了一个占地五千平方公里的开发区，搞了十年，经济效益极少，而生态环境遭到严重的破坏，这项大工程是没有经过人大通过的，而是通过区党委办公厅和区政府办公厅去批，这样做是错误的。所以我建议，今后全国人大要制定一个法律，规定政府超过多少限额的拨款，主办有关于国计民生这样大的电视工程，社会工程，所谓社会工程就是社会运动，都应该通过人大的认证、审议，最后表决，否则就应该是视为违宪，要追究领导人的政治责任或者法律责任。应该把这个作为政府举行重大举措的一个法定程序。　
　　最近我参加一个会，民主党派有人建议有关这类的重大问题，除了国务院或者行政机关做可行性的论证以外，政协可以做不可行性的论证，提交人大或者提交政府参考。我觉得这个是值得研究的，我觉得应该可以允许政协有向人大的提案权，我们过去政协在建国初期是担任过最高权力机关的职责，省去政府制定的共同考虑，但是一到改革开放以后，特别到人民代表大会产生以后，基本没有任何权力，只有民主监督权力，可以说这么大的机关，它有力量，但没有执行权力。我觉得其他的机关有提案权，为什么政协就不可以有一点提案权呢？　
　　我觉得现在老是在修改宪法，违宪审核审查制度。主持人讲这两年刮了审计风暴，大家都刮目相看，但现在审计是摆在政府，摆在国务院，就不可能审查党和国家领导人，也不可能审查人大自身的财政问题，所以有些学者包括我自己也建议是不是可以把审计处设在人大，主要审计做财政审计，财务审计还是由行政机关去做。另外人大自身运行的一些机制，也有很多地方值得改进，这里我提三点，一个是改进选举制度，就是要实实在在，真正民主选举，候选人要来自选民的意志，要采取差额选举，应该是文明的、成本低的竞选的机制；第二要减少党委民主的选举，因为他们是受监督的对象，又做代表，又被监督，这样不行。适当的提高农民的比例，但也要有一个适当的度，不然人民代表大会制度就变成农民代表大会制度了。这样有利于推动我们法律的进程。再一个是人大的议事交流，人大的会议现在都是分团讨论，我们人大代表是代表全国人民的，当然由他来代表地区的选民，你只是在你那个团发表意见，而且你那个代表团的团长又是地方党委或者是政府的负责人，他往那里一坐有可能就是代表若干的意见，更重要的是不能交流信息，我在人大看了一个简报，那些简报是经过筛选的，有的内部的简报一般人看不到，所以人大的议事应该有广泛的交流，多个省的交叉，当然这个组织问题比较大。最后一个问题，也是最重要的，就是党的十三次代表大会报告提出划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表的关系，十六大提出了规范党委和人大的关系，这是很大的一个问题。我觉得我作为一个共产党员，作为一个法学者不能不谈，一个是军事权的问题，有一次我在一个地方说，为什么我们国家的军队不能国家化，这是一个很敏感的问题，而最近有些学者或者是理论家写文章说“我们绝对不能搞军队国家化”，我认为这个提法和宪法不相符合，我们已经是国家化了，宪法里面专门有一节就讲国家的军事委员会，是两条，我参加了八二宪法的讨论，当时说两条是不是太简单了，要不要再详细一点，当时小平同志说不要搞得太详细，搞得太详细了，反而束缚我们的权力，因为我们一个实体，两块牌子，既是国家的军事委员会，也是党中央的军事委员会，所以筛选出来了一个矛盾。有一个朋友给我打电话，他说今天看的报纸，怎么江泽民同志又出来了，江泽民批了一个“军队实施国家药品管理法的规定”，那是胡锦涛的事嘛，我说对，这是符合宪法的，因为我们现在只有两个军委主席，一个是党的军委主席胡锦涛，一个是国家军委主席江泽民，江泽民还没有下台，他必须经过人大开会以后，提出辞职，然后批准辞职，然后再经过选举，把胡锦涛同志给提上来。9月15号胡锦涛发布了军委主席的命令，任命一个张定华，一个丁志远这有点越权之嫌，他现在还只是党的军委主席，不是国家的军委主席，他没有资格来任命，只能江泽民可以，除非江泽民授权了，这个问题不是很大，但是说明了一定问题的。　
　　第二个就是党委的第一把手担任地方人大的主任问题，这样的做法我认为不是太妥当，有一种说法可以加强人大的领导或者也使党委熟悉人大的程序等等，我觉得在这方面好处还是有的，但是假如那个党委不是这么去考虑依法治国，那么他既是党内一把手，又是人大的一把手，那么人大很可能就会成为他的一个工具，贯彻他意志的一个工具，这并不好，而且他让你做，谁还敢讲话，因为我们党是第一把手，应该是被监督的对象，我觉得这个有好处，但是也有缺点，怎么处理，我建议大家是不是可以思考一下。　
　　还有一个就是人大能不能监督党的问题。还有一个执政党的问题，是执政党执政，还是政府执政呢，我这是提出问题讨论，国外的执政党是掌握政府的，政权那就是人民主权，国家主权，我认为咱们作为革命党时代，革命的问题是革命党领导人民起来革命，就是为了要夺取政权，我们要掌握政权，但是我们现在应该由革命党向执政党转变，那么执政党的概念是什么？我们党和人民主权的关系是什么？是不是党处于人民主权之上呢？我们说党领导人民，这个提法是不是很准确，人民有一个整体的概念，人民是至上的，人民主权是至上的。我们领导人民的提法恐怕不一定很确确切，应该是领导人民群众，领导的对立面是群众，要不你不是人民你才去领导，要不你是凌驾于人民之上，所以我建议像这样的提法是不是可以改一下，改成党领导人民群众。我就讲这些，谢谢大家。　
　　　
　　焦洪昌：刚才郭老从他几十年对人大制度的亲历，从他所观察到的大量的现实的事例以及对人大制度的一些思考，谈了自己的看法，特别还谈了一些不供报道的，我们只有在现场能听到的一些观点。我想再次对郭老第一个给我们做报告表示感谢。　
　　下面我们请两位评议人来给大家做一个点评，一个是来自清华大学的王晨光教授，也是清华大学法学院的院长。一位是蒋劲松研究员，是中国社会科学院政治学研究所的，下面我们先有请王晨光教授做点评。　
　　　
　　王晨光：谢谢主持人，谢谢郭道晖教授刚才的精彩发言，很高兴能够参加这样一次研讨会。郭道晖教授是知名的法学家，特别对人大制度有很深入的亲历的经历，同时也有很深入的理论上的分析。刚才郭道晖教授，从几个方面明确人大的理念，强化人大权威，民主执政，科学执政到制宪权和违宪审查，以及涉及到人大的制度，审计署升格为人大，人大自身内部的运行机制几个方面都做了非常深入的一个发言，应当说他不仅仅对人大的一个现状做了一个整体的回顾，而且着重对我国人大制度在我们国家整个改革开放这样一个大的背景下，如何进一步完善提出了非常中肯有见地的意见，那么对这些意见，我觉得都是谈得非常深入，非常有道理，也是需要我们在今后人大制度的完善过程当中，需要进一步改革加强的地方。　
　　谈不上评议，也只是谈我自己的一些感想。从下面这几个方面，谈一下自己的认识，结合郭道晖教授刚才的报告。　
　　一个就是人大作为我们国家的一个主要的政治制度当中的主要机构、权力机构，在它行使权力的运行过程当中，如何真正明确自己的法律上的地位，如何加强自己的权威，郭道晖教授谈了几个理念上的认识，我就结合保障人权这样一个提法的入宪以及人大在这个领域当中，可以而且应当要进行的几项工作谈一下自己的感想。　
　　以人为本，这是我们国家执政理念的一个重大的变化，保障人权被写入宪法，也是我们国家宪法最近的一个新的发展。作为人大这样一个权力机关怎样在保障人权这样一个提法入宪之后，进行下一步的工作，则是我们国家法治发展当中面临的一个重大的课题，也是一个重大的任务。首先从理论上，人权和我们国家的宪法原来一贯所提的公民权利之间是一个什么样的关系，在理论界是有不同的看法的。不少人把人权当作一个空泛的政治口号，或者说是一个意识形态为主导的一种观念来提的，尽管人权现在已经成为一个全球主导性的话题，被大家所普遍接受，但是人权写进宪法还有很多学者认为并不代表它就是一项法律上的权利。因此，我们在解决人权入宪之后，如何把它进一步在我们国家的法律当中真正贯彻落实是一个很重要的问题。首先就要解决人权是不是法律上的一项权利，我很同意郭道晖教授刚才所提的“以人为本，保障人权”，实际上也就在法律上意味着人权至上，也就意味着人权作为一项最根本的法律权利被我们国家的法律所认可。同时，我们也要看到人权毕竟是一个比较广义的概念，人权必须要具体化，必须要细化，如果我们仅仅津津乐道把人权入宪，认为我们人权保障的工作已经基本完成，我想这个也不符合我们的现实情况，也不适应我们国家法制发展的需要。公民权利实际上也就是指人权，人权写进宪法之后，也要在我们的公民权利当中进一步的加以贯彻和落实。我们国家的公民权利，大家也都很清楚，在宪法上我们所规定的是相当多，尽管还有一些权利有待于我们进一步讨论并且把它在宪法当中进一步明确，但是从整体上来看规定得相当多。但是关键问题在哪里？虽然在文字上写上了，在我们的社会生活当中这些权利是不是真正得到贯彻、落实，则是我们需要认真考虑的问题。这也就涉及到有了宪法是不是就有了宪政，现在大家比较一致的一个看法，虽然有宪法，但并不意味在这个宪法当中已经建立了宪政，我沿用这样一个思路，虽然我们在宪法当中已经把人民的权利作为公民权利有了很多的表述和规定，但是在我们的现实生活当中，这些权利应当看到还是在很大程度上有待于进一步落实。这就带来我们在人权入宪之后，实际上只是一个开端，更艰巨的工作还在后面，需要我们从几个方面把它在我们的法制建设当中进一步落实。　
　　刚才郭道晖老师提到，比如说“三农”的问题，比如说社会当时弱势群体的问题，比如说在我们一些具体的工作当中人员招聘的问题，可能在座的同学将来都要面临一个就业问题，就业过程当中各种各样的潜在的歧视性的做法几乎是比较普遍的，性别的歧视，户口地域的歧视，甚至包括一些生理条件上的歧视，还是相当广泛。这就需要我们在有了一个人权保障大的框架之下，要把这些进一步在我们的法律当中贯彻落实。　
　　一个是在人大的立法当中要把它贯彻落实，我们国家的法律应当说基本框架已经搭建，但是有很多具体的法律对人权的进一步落实，还有待于细化。在很多方面，基本上对人权的保障是停留在一个原则性规定之上，我们也很高兴的看到最近在地方的立法当中有一些，甚至在中央立法当中有一些可喜的进步，比如说郭道晖教授刚才谈到的道路交通法当中的一些规定，我们知道人大在讨论这样一个法律过程当中，主要就是考虑到如何上高速公路，所有的机动车上高速公路的话，那么农用车辆，机械化的车辆上高速公路要不要增加公路费的问题，这就带来对农民的又一种负担问题，正是基于这样一个考虑，这样一个法律草案在讨论的时候，第一次并没有被通过。我们也看到人大在这方面有一些进步，有一些要把人权落实到具体的公民权益当中的一个倾向。我们也看到北京市最近在流动人口，特别是外来打工人员的子女入学问题上有了一些新的不仅是政策上的而且在具体地方法规上的一些变化，这也是在我们具体的法律规定当中落实人权的一个表现，当然这是可喜的方面，同时应当看到在更多的一些领域当中，这方面权利的具体落实还需要我们进一步的加强，很多方面我们是没有重视，或者说长期以来就已经忽略了。这说明人权保障在立法当中应当有更多工作可做。　
　　第二个方面，在执法当中，执法当中包括行政机关的依法行政，包括市场检查部门的对于市场的这种管理、监察。包括各个行政机关在他们各自领域当中，如何在行使自己法律所赋予的职权的同时，要树立一个以人为本，保障人权的这样一个观念，在这方面，详细的我不谈了。应当说，每一个执法部门都要真正的确立起以人为本的信念，都要认识到宪法的权威、法律的权威。我们很多行政机关现在在做出决策的时候，更多考虑的是经济效益，甚至更多考虑的是地方利益，还考虑到一些自己的政绩，考虑到怎么样维持稳定，但是一项决策是不是符合法律的规定，是不是符合宪法，在很多地方应当说政府官员这样一个观念还是不强的。因此在人权入宪之后，在我们整个执法当中，应当要有一个更明确的法制的观念，人权的观念。　
　　第三个方面，也就是人权入宪之后，还有一个在司法当中如何保障人权的问题。刚才郭道晖教授也举了一些具体的例子，比如说在强制执行当中对于住房的问题，对于公民个人财产在强制执行当中应当如何实施的问题，最高法院也都有了一些新的考虑。应当说在司法过程当中，如何保障人权也是我们面临的一个很重要的问题。除了在我们国内的立法、执法、司法过程当中要把保障人权这样一个精神贯彻下去，要把保障人权这样一个要求法制化、具体化，我们还有一个就是如何在这样一个全球化的大背景下和国际上的人权公约以及一些普遍接受的人权理念、人权的基本内容相协调的问题。中国的人权问题，应当说是我们自己所面临的一个问题，应当是我们要充分加以重视，要努力加以解决的问题。但是在国际舞台上确实也还有一种国与国之间的强权、霸权、与发展中国家的民主权利的一个矛盾的问题，也确实有国际背景下的一个历史形态斗争的问题，因此在一定意义上，我们对国际人权一些共同的观念，共同的原则，一些共同的内容是不是要加以承认，也是长期以来大家争论不休的一个问题。当然更多的理论我就不在这里来展开了。　
　　从我个人考虑应当说人权的观念是一个全球背景下的大家共同接受的话语，尽管在各个国家由于它的历史环境、文化等等因素所造成的一些侧重点的不同，甚至在某些具体权利上的增删，但是对于人权应当说有一些共通的东西，有一些通过国际人权公约，大家都认可的东西。我们在签署了两个人权公约之后，怎么样能够使我们国家的法律和我们所签署的人权公约相一致，这也是一个很重要的问题。这不仅仅是一个国际层面上的国与国之间的关系问题，或者国际背景下历史形态的斗争问题，而且也是一个我们要不要接受人权普遍观念，要不要接受一些人权最基本内容的问题。我们既要看到在人权问题上国与国之间的斗争，另一方面我们也不能因为有这样一个历史形态上的争执，而把人权的观念纯粹的作为一种政治话题，而不把它作为一种法律上的要求。应当说在全球化的背景下，很多国际机构，像联合国的一些人权委员会的人权高级专员，他们所采取的一些各国调查，他们所提出的一些报告，实际上对于各国人权的发展还是有很大的促进的，没有一个国家敢忽视联合国人权高官所提出来的就这个国家人权状况的一个报告或者一些建议。那么在一定意义上人权的问题也不完全是一个国内法的问题，也是一个国际法层面上的新出现的问题。在这个意义上，我们除了在国内的立法、执法和司法过程当中要加强人权的保障以外，同时也要考虑国际法和国内法之间的关系问题。我不再展开去谈这个问题了。也是带来了一个人大在国际法、国内法之间的衔接当中要起一个什么作用的问题，这是一个方面，就是人权入宪和人大在保障人权的工作当中应当起一个什么作用的问题。　
　　第二个是建立和谐社会与人大在其中的作用问题。建立一个和谐社会，这是最近中央一个政治上的新提法，也确实符合我们国家的国情，但是在这里面建设和谐社会和法制应当是吻合的，应当是法治状态下的一个和谐社会，而不是毫无法律基础的一个模糊的、笼统的、庸俗的一种和谐。中国历来有一个很悠久的传统，就是“和为贵”，中庸之道，这也是中国的一个历史文化传统，但是这样一种和为贵，这样一种和谐社会并不是我们今天所讲的法治状态下的和谐社会，因为这样一个和谐社会是一种等级森严秩序下的和谐。这种和谐是建立在人与人之间的不平等，建立在一种人治基础上的和谐，当然不是我们现在所谈的和谐。另一个方面，从现在一些发达国家的模式来看，是不是我们所应当照搬的这样一种模式、这样一种和谐社会，我想也不能完全简单的这样讲，很多发达国家确实法制建立的历史比较长。观察他们的社会，我就发现在这样一种制度下，他的社会矛盾在很大程度上是通过法律途径来加以解决，比如讲美国也出现过洛杉矶的暴乱、西雅图的分会，也出现过突然发起的，是谁也没有想到的一种示威、抗议，甚至也有很多的破坏性活动。美国也有各种各样的警察侵犯人权的报道，任何一个国家，社会矛盾都是存在的。关键是怎样解决这些社会矛盾，怎样使得这些社会矛盾通过一种制度化的，也就是法律所安排的渠道去加以解决，则表明了这个国家的法制程度，也表明了这样一个国家是不是真正能够建立一个和谐的社会。　
　　美国的洛杉矶暴乱结束之后，很快这个社会又恢复了平静。西雅图分会，我们觉得美国社会突然怎么这么多问题，但是很快又风平浪静，社会又恢复了正常的秩序，恢复了正常的运转。相比之下，确实它的一种和谐社会建立在法制基础上，通过法律来解决这些纠纷。总统选不出来了，在任何一个国家这是一个非常大的政治危机，它可以通过司法程序化解这样一个危机，尽管这个结果大多数人不同意，但是这样一个结果大家都必须要接受。在我们现在这样一个背景之下，和谐社会绝对不能搞庸俗的和谐，尤其是不能在强调或者说以建立和谐社会为目标的时候，把公民的权利，把法制的秩序加以忽略。一个社会的和谐稳定一定要有一种法律的秩序，这是我自己的一个看法。当然我刚才说的也不是要照搬西方的一个摹本，西方有时候他们很宣扬的一些东西未必是他真实社会当中的一种状态。完全在自由主义的基础上建立的一种政治模式，完全以权利保障为主，而不讲秩序的这样一种社会也不是我们所要追究的，毕竟我们也知道中国的社会如果没有一个稳定是不可能发展的，如果再来一个文化大革命，中国就不是简单的十年，二十年，我就可以再恢复的问题。在现在这样一个高科技，信息化社会，有五年的时间可以说你就永远被抛在历史进程以外了。因此，中国必须要有一个稳定的社会环境，这是没有问题的。因此在秩序、权利之间，我们必须要建立一个非常有效的机制，具体到人大在建立一个和谐社会当中应当起什么样的作用，我想包括很多方面，包括一个民主制度的建立，包括建立一个科学的政治体制，包括要建立法制的理念，又包括要有一种灵活反映民意，调整自己政策的机制。当然这个任务不一定完全由人大全都承担起来，但是人大显然在这里面应当能够起到一个很重大的作用。比如讲一些重大的项目，刚才郭道晖教授谈到应当由人大通过听政，应当由权力机构给予一些参与，因为这些重大项目不是仅仅盖一栋大楼的问题，而是涉及到整个国民经济长远发展的问题，应当有一定民意的赞誉，避免由个别人，或者在一定时期一些人的观念影响长远的发展，这就带来了及时反映民意，听政是一个方面。还要有一个灵活反应的调整机制。我举的美国的一些例子，虽然说它出现了一些短暂的非秩序化的情况，但是它通过一定秩序化的程序能够使它恢复原来的秩序，那么我们国家在这个方面应当说这种反应机制还是比较薄弱的。我们往往强调了稳定，强调了发展，而忽略了人权的保障，忽略了公民权利的维护。因此在这个方面，我们是应当有一些科学的机制。　
　　由此来延伸，我们国家的宪法确实是在革命成立之后，先建立制度，然后才建立宪法。宪法建立的科学性，科学基础确实是比较薄弱的，因此这样一个薄弱环节是需要我们在人大发展过程当中不断加强完善的，宪法在修改当中不断的完善，因此也就带来了一个科学的制度和现行制度之间的矛盾问题。这是和谐社会与法制之间的关系，其他的几个方面，因为时间的关系，我就不再讲了，一个是违宪审查的问题，刚才郭道晖教授已经谈到了。　
　　第四个方面就是人大内部机构的改革，我觉得这是需要我们再进一步适应我们国家政治体制改革，法制发展需要加强的一个方面。特别是人大内部现在代表很多，2900多名代表，他们怎么样能够在短短的两周会期之间充分地发表意见，充分地形成民主决策，这是人大内部机制必须要面对的一个问题。现在有点类似行政化的一个人大制度，人大的运行机制在内部是按照行政区域，按照行业、解放军来设立的一种讨论机制。那么在很大程度上，人大代表能够自由表达自己的意见就受到一定的制约，因此在现行的代表团的安排下，怎么能够进一步地有所打破，更充分的发扬民主，这是需要我们在制度上进一步讨论的。　
　　还有一个就是人大代表的专职化问题，人大常委会已经做了一些小小的改动，但是人大代表怎么能够真正反映民意，还需要我们在制度化层面上做更多的一些安排。　
　　　
　　主持人：感谢王晨光教授做的精彩点评，当然他在这里面也谈了很多他自己的观点。下面我们有请蒋劲松研究员做点评。　
　　　
　　蒋劲松：非常高兴今天有这个机会到中国政法大学来聆听法学界各位老师关于人大制度的真知灼见，郭道晖教授是我们法学界非常尊重的前辈和权威，他的著作大家都读过，今天上午的精彩演讲，关于人大各个方面他都介绍了很全面的情况，还有他自身的见解。　
　　要我今天在这儿点评，我没有这个资格。在这儿很多老师都是很有研究的，特别是蔡定剑教授，应该说他是我们这方面研究的权威。我个人谈一点我对我们现在人大状况的两点具体想法。我们国家的人大特别在改革开放以来取得了不少的成就，但是我看有许多问题亟待解决，这些问题刚才郭教授和王教授都全面的提到了。在他们讲的基础上，我再谈两点。一个是人民代表大会自身与人民的关系，这个到目前为止还是有待于进一步探讨的。就是我们的人民代表大会和人民的关系，宪法有规定，地方选举法也有规定，我想我们应该比较精确的定位，正如刚才郭教授介绍的，人民是一个非常宽泛的概念，而我们对人民代表大会的期望，和人民代表大会在宪法上应该履行的职责还不是宽泛意义上地代表人民，它应该是非常确切地代表选民的利益，表达选民的利益，维护选民的利益，应该非常确切地给定义到这点上，就是人民代表大会与选民是什么样的关系。就我理解人民代表大会目前为止在这方面还有待于进一步改革。这表现为几点，第一就是在人民代表大会的产生环节上，我们的选举制度有很多不如人意的地方，选举制度的缺陷概括起来，就是对于人大与选民的关系在实质上非常模糊，或者说没有一个正确的认识。我理解选举制度就是选民选举人大代表，实际上应该是一种宪法合同的缔结过程。我们的人大代表候选人或者各个政党提名，候选人被候选了以后，请党员去选他，这实际上是候选人与政党向选民要求一种代表权，选民是代表权的所有人，候选人既然向选民要求一种代表权，就得提出来如果选民选我当人大代表，我将在任职期间如何如何做的一些具体说法、承诺，选民应该根据这些说法和承诺来决定选某某，还是不选某某为人大代表，这样才能完成一种宪法合同，就是选民把代表权授予某某候选人，完成这么一个宪法合同的缔结过程，选举之后，宪法合同的缔结过程以后，在人民代表大会，也就是在代表就任，组成人民代表大会以后他如何行使职权，之后选民与人民代表大会如何处理关系，就有一个前提和基础，而如果我们的选举没有做到这点，人大代表候选人就任之后，人大不展开工作，在履行过程中间，选民与人大如何处理关系就缺乏一个正确的前提基础。我们人民代表大会现在的问题就是在选举环节中缺乏这么一个定位，选举到底是什么意思，是一种什么样的行为。正是因为这样，所以我们的选举第一不搞竞选，第二甚至连候选人自己对整个选举过程都无所知，直到选举结果公布以后，才知道自己当选某某人大代表了，这样选举制度的作用和性质缺乏一个正确的定位。这是人大与选民关系的第一个问题。　
　　第二个问题，就是人大代表就任以后组成人民代表大会和常务委员会，他们在任职期间履行职责过程中间与选民的关系还缺乏一种双向的沟通，一个方向的沟通是选民要经常地找他们自己选择的代表，也就是选民有什么问题，有什么要求要经常地可以自由畅通的找自己选举的代表，这是一个方向的沟通。另外一个方向倒过来，就是每一位人大代表和常委会的组成人员在任职期间应该非常自觉的经常向自己的选民汇报自己的工作，包括自己对那些法律案什么意见，或者对政府的决议是如何看的；自己在任职期间提了哪些东西都要如实的向选民汇报。而我们的人民代表大会到目前为止，我的理解是缺乏这种双向的沟通。比如就全国人大为例，在选民与人大代表的沟通上，我不知道各位同学、各位老师有没有注意过，有时候我去人大办事，留意过人大机关外面的上访者，每次去我都能看到一些。但是我们人大是安排了一些穿制服戴大平顶帽的，不是警察，这些人专门负责驱散，或者劝阻上访者。我听到一些上访者说全国人大是我们人民的代表机关，我要到这里来找我们的人民代表去反映情况，为什么不让我去？有些选民就提出这样的问题，这是我们人民代表大会的选民在沟通环节上极不正常的非常具体的表现，在正常的情况下，选民来到人大，向自己选举的代表和常委会委员反映情况，代表和委员应该非常诚惶诚恐的接待听取情况，然后及时回答问题做出答复，正常的情况应该是那样的。但是我们现在情况是这样的，这就是人民代表在选举期间和选民的关系。　
　　第三个我觉得选民和人大代表需要改进的关系，就是选举还缺乏另外一种功能，从选举的过程来理解，我们国家现在已经有十届全国人大了，第一届全国人大的代表选举，可以单纯的理解为选举，从第二届全国人大的选举一直到现在的第十届和以后的各届都带有两重性质，就不单是选举，还是一种再选举，再选举的意思就是我在第一次全国人大选举当中我选某某为代表了，五年下来了这位代表干得怎么样，符不符合我们这个选民的要求，我也要给他打个分，要根据这个打分的情况决定是不是再选举他担任下一届全国人大的代表，所以通过再选举，要把人大代表履行职责的过程表现和选民的评判打分有效的结合起来。按照这个表现，由选民来决定是否再选举他，所以这个选举一定要有一种再选举的功能，而我们国家选举制度，选举程序问题很多，其中的一个问题就是缺乏这种再选举的功能，以全国人大为例的话，一般的选举已经经过四年的选举制，选上去了之后，比方说在我们昌平县选的话，很难确定我们昌平哪一位全国人大代表是我们昌平县选出来的，所以这就没法了解他在第九届全国人大代表任职期间干得怎么样，然后我们昌平在选举第十届全国人大代表的时候，是不是还再选举他为下一届的代表，没有办法做这个决定。这是我们选举制度的一个需要改进的地方，这是在人大与选民的关系上，我认为有这么三个问题急需改进。　
　　第二个问题就是我们人大代表制度下一步如何改革，我觉得有一些问题急需大家注意，特别是在人大与政府这两个国家机关相互关系上，我们需要更多的注意。按照我们的宪法，我们的人大是要肩负一府两院，全国人大还不光是一府两院，还有国家军事委员会也应当受全国人大监督，但是一些媒体的报道对于全国人大，对于人大如何监督两院讨论很多，报道也很多。如何监督一府，也有注意，也有报道，但是我觉得还不够。如何加强人大对“一府”的监督是我们需要进一步注意的问题，我觉得目前为止我们全国人大和地方人大对一府的监督还有需要改进的问题，也表现在三个环节上。　
　　第一个就是我们一府的产生环节上也应该适用宪法合同的缔结过程。为什么呢？就是我们的政府候选人申请的是一种执政权，关于执政权具体怎么定义，当然现在有很多说法了。就是我们的政府候选人如果是在间接选举的层次上，他们向人民代表大会申请是执政权，既然向人大申请执政权，候选人也必须提出自己的一套政策，一套承诺，我一旦上台执政，我应该保证在未来的五年里头做哪些工作，完成什么任务，解决什么问题，这个是候选人的义务，是他尊重人大，作为代表人民行使这种赋予的执政权力的主体，对人大应该表现应尽的尊重，就是说有这个义务。但是我们的选举过程当中，大家知道没有这方面的内容，如果还是以我们全国人大来决定国务院组成人员的环节为例，比方说第十届，与我们最近的一届，全国人大决定国务院的组成人员的时候，我们的候选人既没有向大会提出自己的一套政见，甚至在被宣布就任之后也没有做一个就职誓言，没有做宪法宣誓，只是最后一个环节，大家可能注意到了，新总理一般要先出来接待记者，在记者招待会上回答记者提出的问题，通过记者说他这届政府将如何如何做。其实这个环节，在我们看来是倒置的，新总理如何如何做，他有义务说明的对象不是媒体，而应该是大会，但是我们恰恰忽略了这一点，这样我们选举的凭据，大会评审决定某某出来组成国务院，是非常模糊的，非常不清楚的。新的一届政府上任之后如何行使职权，他们的工作表现，与全国人大大会的期望是否合乎呢，这就缺一个去考核、评价的前提和凭据，没有这个前提和凭据，人大监督政府工作，就有了名不正，言不顺的地方。我想在我们政府产生的环节上还是应该尽量的朝着宪法合同的缔结过程前进。然后在政府履行职务期间有一个与人大如何正确的处理关系问题，就目前为止，我们最缺乏的是非常明确人民代表大会有没有权力对政府的工作表示不信任，我们的宪法和法律到目前为止没有对这个问题做出明确的规定，这是一个亟待解决的，亟待明确的问题。不明确这个问题，人大监督很多地方做不到，出不了手，这就是一个根本的原因。然后在政府产生的环节上，我觉得再选举这个问题要讨论，一届结束了以后，还想再任一届，下一届决定的时候，人大凭什么决定是否让上一届领导人再干一届，这个决定是个再决定的过程，再选举的过程。还有就是人大与政府的关系，在这三个环节上做出一些改进，会非常有效的增强人民代表大会对政府工作的监督和控制，使政府的工作尽量符合选民的意志，因而可以加强民主建设。　
　　
【出处】
　　法律思想网

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