政府投资项目代建制法律服务初探
新闻发布时间：2007-7-30
来源：
作者：熊煜
虽然政府投资项目代建制早在1993年就已在某些城市出现，但是从试点到正式运行，有一个漫长的过程。2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要积极推行代建制试点。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”在湖南省，政府投资项目代建制还是一个新生事物，2005年12月7日，湖南省办公厅正式印发《湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法（试行）》，这才揭开了我省政府投资公益性项目代建制度的序幕。
随着代建制的广泛实施，不仅给众多的工程咨询公司、房地产公司和其他中介机构带来了新的商机，也为律师拓展法律服务领域带来了新的机遇。一个崭新的法律服务市场呈现在广大律师面前，如何抓住这个重大机遇是每一个建筑房地产专业律师的所面临的课题之一。本文试结合湖南省有关代建制管理规定，就目前代建制的主要框架及律师参与政府投资公益性项目代建制全过程的法律服务要点做一初步探讨。
一、代建制的定义与重要意义
政府投资项目代建制是指在政府投资（指财政预算资金、各类专项建设基金(资金)和其他财政性资金等的投资）公益性项目（主要包括：1、党政工团妇、人大政协、公检法司、人民团体等机关的办公业务用房及培训教育中心。2、科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。3、环境保护，市政、交通及水利设施等公用事业项目。4、其他公用事业项目。）中，由项目出资人（一般是各地发改委）经过规定的程序，委托有相应资质的项目代建人（工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业）代理出资人或建设单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工、竣工验收等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付项目资产至出资人或出资人指定的使用人的项目建设管理模式。
在湖南，政府投资公益性项目总投资在１０００万元及以上且政府投资占总投资５０％及以上的，必须实行代建制；总投资１０００万元以下的，或政府投资占总投资５０％以下的，依据项目性质、资金来源等因素确定。
代建制中的三个主体主要是投资人、代建人和使用人。代建制模式将三方分开，从而提高管理效率。投资人是政府或企业，通常职能部门为发改委，负责对使用人提出的项目需求、项目建议审批，招标代建人，安排项目资金。使用人是指项目建成后实际接收、使用、管理并拥有项目产权的法人。投资人和使用人统称为业主。代建人是指按照代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人。在代建制这个项目管理的过程中，实际上是三方(投资人、代建人和使用人)为了达到共同目标，相互配合所做的集体努力的过程。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建制促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
政府投资项目代建制的实质，是把过去由建设单位（使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象。克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失，是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。
二、代建制的法律问题
代建制是一个新生事物，由于我国对项目管理代建制制度本身没有明确的立法依据可以遵循，在目前我国政府工程实际中，由于代建制与各种现行制度、法律的不配套，出现了一些与社会发展不相适应的问题，代建制企业的发展目前也存在较多问题，仍需要进一步研究解决。而各城市对该制度的理解不同、实施过程中采取不同的方式和途径，导致代建制实践工作形成以下问题：1、名称定位不准确，到底是代理关系还是委托关系现在存在争议。2、没有明确的代建资质，代建企业的法律关系定位不清晰，通常以其他建筑类资质代替代建资质，代建人、代建资质的选则具有任意性，并没有行政许可的法律依据，代建企业在立项、报建和建设中常常遇到身份难以被有关行政管理部门认可的尴尬局面。3、代建管理合同没有统一规范，到底是两方合同还是三方合同也没有定论，签订合同主体不明确，主体地位也不明确，同时在合同中过多地出现行政干预也是妨害代建制正常发展的一个问题。4、代建管理内容，从项目可行性研究至项目后分析评估在内的全部管理程序中任意选取，各不相同，同时，代建制与国际惯例不能接轨，又没有国内法规依据，造成没有一套完整的管理规范，权利义务不能统一的现象。5、风险转移问题不能解决，国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。6、代建单位的利润机制缺乏激励性，以低比例管理取费为主的利润体制与在项目进展过程中的繁琐制约结合起来，降低了目前代建单位在选择项目管理和选择专业建筑项目对比上的能动性，现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时出资人和使用人也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度。合作双方这种相反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、推卸责任等情况时常发生。7、代建企业工程全项管理水平不高，代建企业的发展尚不成熟，从业人员的管理素质不能适应所承接管理任务，并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制尚未健全，这些都使代建企业存在行业风险。8、现实中出资人和使用人由于种种原因不能放弃自己手中的权利，代建单位本身没有实际的对工程的管理决策权，预期的建、用分开的局面无法实现，实际形成的代建只是工程总承包模式或项目管理模式的另一种称谓而已。
针对以上问题，温家宝总理指出应“完善政府投资项目决策机制，实行政府投资项目公示制度和公开招投标制度，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度，强化对交通、城建等重点领域及重点项目的监管。在规范政府投资行为、加强对政府投资的监管上，把重心放在了加强投资项目决策机制、公示制度、公开招投标制度、评价制度和责任追究制度等建设”。在完善以上制度配套建设的同时，还应该切实落实现在成熟的工程管理模式，从现有工程制度中寻求高效有益的管理模式，并且，还应该从重点加强项目法人的设立着手，引入建设行政主管部门、财政部门、审计部门的监督机制和否决权，有效发挥各职能部门的专业作用和相互监督作用，使项目法人真正得以确立，完全履行项目法人的独立法律主体的权利和义务。
在代建制中引入建筑房地产律师提供全程专业法律服务，通过完善的合同管理和制度管理，防患于未然，也是有效地规避法律风险，促进代建制更稳健发展的一个重要方面。
三、代建制法律服务中为出资人提供的法律服务
出资人在代建制中，主要责任与义务在于负责协调代建人、使用人及与代建项目有关的各政府行政主管部门的关系，联合政府各有关部门，监督和指导代建项目的建设实施，并组织代建项目的竣工验收和移交，按专用合同条款约定向代建人核拨建设资金和代建项目管理费并在代建工作完成后，组织对代建人进行客观、全面、公正的绩效评价。律师为出资人提供法律服务，应从以下几个服务要点着手：
（一）工程咨询等前期法律服务
出资人应会同有关部门研究确定代建项目管理目标，进行项目可行性分析，并会同财政等有关部门进行项目初步设计及概算，并根据相关取费标准、项目投资总额和代建单位承担的工作量，限定代建费的最高比例，由有关行业主管部门进行审查，会签政府投资主管部门后，予以批复。具体项目代理费用通过招投标确定，经审定后计入项目总投资。律师应督促出资人建立资金集中支付制度，使资金流动环节减少，避免资金沉淀以及有效地防止过去屡屡发生的建设单位主管部门以及建设单位私自挪用建设资金、扩大建设规模及提高建设标准等现象。律师还应当对项目可行性报告进行法律分析，提出法律意见。
（二）招标法律服务
出资人在代建制中，必须按规定范围对代建人进行公开招标，出资人不得以任何形式干预、影响代建人的正常招标投标和材料、设备采购工作。律师应对工程招标工作进行监督。监督内容包括：1、代建人是否严格执行核准的招标方式和形式；2、资格预审公告、招标公告的发布是否符合规定；3、开标、评标是否在规定的场所进行；4、评标专家是否在专家库中随机抽取并保密；5、招标文件是否参照有关范本且是否具备相关要件；6、评标过程和报告是否符合招标要求；7、定标结果是否经过公示。
（三）资质审查法律服务
律师在对代建人进行资质审查中，应注意其是否具备必要的条件，在湖南省，代建单位应具备下列条件：1、具有独立法人资格和相应资产，拥有相当的签约和履约的权利能力和行为能力；2、具有综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或专业施工总承包一级以上资质，或综合甲级工程咨询资质，出资人可以要求代建方至少拥有以上一至三项从业资格；3、具有相应的技术、造价、财务和项目管理等方面的技术和管理人员，并且上述人员与代建人存在正式的劳动合同关系；4、具有与代建项目工程建设规模相适应的专门机构和项目管理体系，并具有从事同类工程建设管理的经验，并且该等体系及经验已经过有效实施且得到了充分论证。
（四）代建合同签署与谈判法律服务
代建合同是代建制的核心，也是律师应重点提供法律服务的范围。代建合同应具备统一的格式与条款要求，基本内容包括鉴于条款、定义条款、通用条款与专属条款在内的几大模块，其中，通用条款应为出资人设计的格式条款，包括出资人的基本要求，委托代建范围、时间及条件，协议双方的基本权利义务，违约责任。而专属条款内容由双方针对项目特点另行拟订，并作为通用条款的解释与补充，使之作为代建协议的有效组成部分。
律师为出资人签署代建协议提供法律服务，应注意从以下几个方面来约定代建人的义务：1、代建人在履行合同义务期间，应遵守国家有关法律、法规，维护出资人和使用人的合法权益工作勤勉、克尽职守。2、代建人应组建能够满足本项目代建管理服务需要的项目管理部，按照代建工作范围和内容完成代建工作，并按专用合同条款约定向出资人汇报代建工作进展，将汇报材料抄送使用人。3、代建人应按批准的建设规模、建设内容和建设标准实施组织管理，严格控制项目投资，确保工程质量，按期交付使用。代建人不得在实施过程中利用洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和投资额。4、代建人应按有关规定选择专业工作单位，并接受出资人和使用人监督。5、代建人应根据项目进度需要，向出资人提出投资计划申请。6、代建人应严格执行国家有关基本建设财务管理制度，并接受出资人和使用人监督。7、代建人应在项目建成后，协助出资人组织竣工验收，并将验收合格的项目在规定时间内向使用人办理移交手续。协议应规定移交的范围、程序及标准。移交的范围除了项目设施以外，还应包括设计图纸、电脑软件以及其他为项目今后运营所必需的一切文件、资料、软件等。8、代建人应在项目移交前，签订保修服务协议。最好建立质量责任追索保证制度。即代建人要承诺对工程质量终身负责。9、出资人有权对代建项目进行稽查，对违规行为予以纠正。10、出资人有权对因技术、水文、地质等原因造成的设计变更进行核准。11、出资人有权要求代建人赔偿因擅自变更建设内容，扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失。12、出资人有权要求代建人更换不称职的项目部工作人员。
（五）监督监管制度的制订与完善中的法律服务
出资人应监督和指导代建项目的建设实施，并组织代建项目的竣工验收和移交，在此过程中，律师应协助出资人建立一系列监督指导制度，引导出资人建立完善的监督管理机制，便于代建制顺利进行。具体应从以下几个方面着手：1、项目质量方面，出资人应监督代建人在办理开工许可证前先在质量监督站办理质量监督手续，并按照有关质量监督管理法律法规的规定进行监督。出资人应要求代建人在整个建设工程期间，向出资人持续提供完整的有关已完成或正在进行的建设工程每一部分的质量控制结果文件。在不影响正常施工的情况下，出资人有权检查代建人的质量控制过程和方法。出资人可以对施工现场进行检查，若发现建设工程或所用材料有任何实质性缺陷，应立即要求代建人拆除不合格的建设工程，重建合乎技术规范要求的工程，或更换有缺陷的材料。如果出资人发现了施工质量问题，代建人应改正缺陷。2、施工安全方面，出资人应对施工现场的安全生产进行监督，对施工安全进行定期、不定期的检查，并对发现的问题要求代建人及时处理。3、工程进度方面，代建人应在开工前将进度计划报出资人，实施过程中如果有调整，应在计划调整后3个工作日内补报。工程总工期需要调整时，代建人需报出资人批准。出资人应派出代表对工程建设进度进行监管。4、建设资金方面，出资人应要求代建人在指定的银行设立专户，各从业单位与代建人在同一银行开立账户，确保专款专用。出资人对项目建设资金的使用进行日常监管，通过检查代建人、从业单位财务账目、银行账户，从资金到位、资金拨付、资金使用等方面进行监督。代建人和从业单位不得挤占、挪用、截留资金，项目交工验收前，建设资金（包括计划利润）不得用于项目以外的其他用途。代建人对从业单位的资金使用进行监管，从业单位须按照相关规定支付建设资金。代建人与从业单位不得发生关联交易。根据批准的代建人用款计划，出资人代表根据工程实际进度向代建人拨款。代建人须严格按照合同和工程进度进行计量支付，并在支付后将计量支付情况报出资人。竣工验收前，代建人应将工程决算报出资人。5、违约责任方面，代建人在签订代建合同的同时，应按专用合同条款约定向出资人提交银行履约保函。如果代建人未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建人自有资金。
四、代建制法律服务中为代建人提供的法律服务
代建人是政府委托的项目建设阶段的管理主体。在出资人委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、权责制的管理。代建人对出资人负责，利用自己专业的技术力量和丰富的管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化的控制与管理，确保项目建设顺利地实现合同目标。负责对建设资金进行管理，保证建设资金专款专用，并接受政府有关部门的审查和监督。代建人在代建制中享有以下项目建设的组织、管理及协调权：1、根据初步设计的批复及有关规定选择专业工作单位，并与其签订合同；2、管理各类承包合同，并按规定向承包人支付承包费；3、对项目建设资金的使用进行管理；4、与有关单位商定处理保修、返修内容和费用；5、进行项目各参与方的协调工作。
律师为代建人提供法律服务，应注意从以下几个方面维护代建人的合法权益：
(一)在代建合同签署和谈判阶段，律师应注意代建人的以下权利：1、有权要求出资人按时间向代建人移交建设用地使用权；建设用地所处的状态应该是没有任何种类和性质的留置、抵押、抵押权益和环境污染。2、有权要求出资人按时足额提供代建工程专项资金，包括项目建设初期的启动资金和后续项目建设资金及出资人同意给付的其他专项资金。3、有权要求出资人为代建人协调工程建设所有的外部关系，提供工程建设条件。4、代建人有修改设计方案、图纸的权利，并有要求设计单位按照图纸实施的权利。5、代建人在施工过程中对技术方案有提出审查意见的权利。6、代建人有对项目管理、施工、监理人员全面组织，协调管理的权利。7、代建人有批准发布开工、停工、复工，签认实际开竣工日期的权利。8、代建人有在已批准的成本目标范围内，进行款项支付的审核和签认，同时报出资人审批、备案的权利。9、代建人有变动、调整项目组织管理结构和管理人员的权利。10、代建人有权取得代建报酬，并有权按专用合同条款约定从项目投资节余额中提取奖酬金。11、代建人有权拒绝出资人和使用人提出的合同约定之外的要求。12、代建人有权就因其他方原因造成的损失提出索赔，如果该索赔要求未能成立，则索赔提出方应补偿由该索赔给他方造成的各项费用支出和损失。
（二）在项目策划阶段，项目初步设计审查批准后，代建人应编制并向出资人报送项目管理实施方案、项目进度总控制计划、项目投资总控制计划及项目资金使用计划（含项目前期资金使用计划和项目实施阶段资金使用计划），并依据批复的项目建议书及使用人提供的项目功能需求报告，组织开展项目可行性研究。律师应当对代建人依据项目建议书批复内容组织编制的项目可行性研究报告进行法律评估，看其是否符合有关出资人及使用人的基本要求，是否符合有关规划及建设法律法规。
(三)在代建人组织开展工程勘察、设计、施工、监理和设备材料选购等招投标活动时，律师应参与招投标全过程，并在程序上和实体上监督其合法性，并督促代建人将招投标情况、中标合同报发展改革、财政部门及建设等相关行业主管部门备案。
(四)在代建人办理项目规划报建、可行性研究报告审批、土地征用房屋拆迁、环保、消防以及与代建项目有关的涉及投资、财政、规划、建设、国土房管、市政、园林、绿化及文物保护等政府主管部门的审批手续时，律师应审查修改相应的法律文件，提供法律依据，进行法律咨询。
(五)在项目建设阶段，代建人应组织开展项目初步设计文件编制报批工作及施工图的设计和报批工作，负责编报年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、人防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续，代行项目业主的职能，组织实施工程的招标、设计、采购、监理和施工，对施工阶段的项目建设实行全面管理与协调，负责对工程进度、质量、安全、文明施工的统一管理，并对各施工工序的质量进行全面管理。具备相应资质的代建人，可直接承担其中的招标代理、设计、监理等工作。代建人还应负责工程合同的洽谈与签订工作，对工程建设实行全过程管理。律师应协助制定代建人公司的合同管理制度，以合同管理为中心，坚持预防为主，注意发现各个环节的隐患并提请代建人注意，以避免不必要的法律风险。
(六)在资金管理方面，律师应提醒代建人按项目进度申报年度投资计划、项目用款报告，并按月向出资人和使用人报送工程进度及资金使用情况，防止代建人垫资建设的风险，注意工程建设期间的造价控制。并就逾期款项向有关单位发出律师催告函，促进资金健康流转。
(七)在竣工验收方面，代建人应组织工程中间验收，配合政府投资主管部门、相关部门和使用人共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制，负责办理工程保险，并监督施工单位和工程相关单位办理有关保险。代建人还应编制工程决算报告，依法办理工程交付手续，建立完整的项目建设档案，对项目建设各环节的文件资料，进行收集、整理、归档，配合有关审计部门完成对本项目的审计，在代建项目完成后将工程档案、财务档案及相关资料向使用人和有关部门移交，按批准的资产价值向被代建单位办理资产交付手续，并组织项目试运营及移交使用，负责项目缺陷责任期的管理，编制项目保修方案，建立保修制度，签订有关保修合同，承办工程保修保险。未征得有关方面同意，代建人不得泄露与本工程有关的保密资料。如果必要，还应协助使用人办理财产项目权属登记。律师应对竣工验收的全过程进行跟踪服务，并及时收集有关争议项目的索赔证据，为代建人顺利完成代建程序把好最后一道关。
（八）律师在为代建人提供全程法律服务时，还应该运用讲座、教材等方式对代建人的管理人员及其他工作人员进行代建制法律法规的培训，进行法律风险分析，提高代建人的法律素质，培养全员懂法守法的良好氛围。
（九）律师在为代建人提供法律服务时，还应负责解决与项目有关的施工、材料设备供应等争议，负责监督质量不合格项目工程段的返工，提醒代建人如果由于代建人责任造成项目业主被追索，由此产生的损失由代建人承担。
（十）在项目完全结束后，律师应协助代建人进行帐务及法律事务的清理，对代建费、项目投资节余奖励及履约保函等进行结算，对遗留问题商定解决方法及步骤，并对项目做法律顾问总结。
五、代建制法律服务中为使用人提供的法律服务
《湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法（试行）》中规定，实行代建制的项目，使用单位在建期间是被代建单位，项目管理单位是代建单位。也就是说，在湖南省实行的代建制模式中，代建合同是双方合同，即被代建单位与代建单位签订的合同，而不是由出资人、使用人及代建人签订的三方合同。结合湖南省的实际情况，使用人负责完成以下工作：1、根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准；2、协助代建单位办理立项、规划、土地、施工、环保、消防等审批手续；3、参与项目设计审查及施工监理招投标的监督；4、监督工程质量和施工进度，参与工程验收；5、监督资金使用情况；6、负责筹措自筹资金，并按时拨款。
参照本文第三部分可以看出，在湖南省，使用人除了没有出资人的组织功能以外，其他大部分工作都可以参照出资人的工作来进行。律师在为使用人提供全程法律服务的过程中，可以比照出资人的服务流程进行服务，同时，结合全国其他省市的经验，律师还可以从以下几个方面为使用人提供法律服务：
（一）在项目前期策划中，律师应协助使用人根据项目建议书批复的建设内容、建设规模、建设标准和投资额，根据本单位的实际需要及发展规划，按照国家规定的深度要求，按专用合同条款约定提供详细的项目使用需求（或功能需求）报告，报政府投资主管部门审批。
（二）在代建合同签署及谈判过程中，律师应参照出资人的有关合同条款尽量维护使用人的合法权益，另外，还应设置项目建设投资管理总体目标条款及超目标重新审批条款，设置禁止代建人对外融资条款，设置禁止代建人及其关联单位参加项目任何一个环节建设和任何材料供应条款，设置代建人对外签订合同备案制度条款等等。
（三）在项目前期勘察、设计及招投标过程中，律师应协助使用人在完成项目立项后，及时向中标的代建人移交前期工作手续。在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和相关指标。使用人应参与项目设计的审查工作，并对项目拆迁、勘察、设计、施工、监理、材料和设备采购等各项招标过程进行监督。
（四）在项目建设过程中，使用人应协助代建人办理与代建项目有关的各种审批手续并按合同约定为代建人提供必要的现场办公和生活条件。使用人有权参与项目可行性研究报告评估、方案设计、初步设计和施工图设计的审查工作，有权对工程变更内容提出意见，协助代建人办理各种与代建项目有关的，涉及投资、财政、规划、环保、建设、国土房管、消防、市政、园林及绿化等政府主管部门的审批手续。协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。律师应参与工程建设全过程，做好履约记录，收集索赔证据，维护使用人的知情权和监督权。
（五）在使用人的监督过程中，律师可以建议使用人通过召开定期会议、使用单位派代表驻项目组、建立项目管理信息系统、设置专用帐户等方式，发挥使用人的监督作用，保证使用人的知情权，使其能参与项目有关功能要求、建设标准、质量工期、安全生产的监督检查。
（六）使用人应对政府资金使用情况进行监督，并负责政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措，按专用合同条款约定向代建人拨款，律师应协助使用人制定资金管理方案，在投资得到切实控制的前提下，使建设功能最大限度地满足使用单位需要。
（七）使用人应对代建项目的工程质量和施工进度进行监督，配合完成工程验收，按有关规定办理项目接收手续。参与工程验收。律师应就项目是否达到使用人要求、项目操作是否符合合同约定等事项提出法律意见，并依照有关建设法律法规协助使用人进行竣工验收。
（八）使用人应依法办理工程接收手续。律师应协助使用人提出项目运行管理方案，要求代建人组织运行管理人员培训。律师还应就项目整体运行情况及法律服务工作做出总结报告。
六、代建制法律服务的前景展望
目前我国正经历历史上最大的一次城市化运动，各地市政基础设施建设方兴未艾。项目代建制作为近年来出现的一种新兴工程管理模式，已受到中国各级政府的广泛重视，引起了政府投资项目建设管理模式的革命性转化。各种新的责、权、利的重新界定，各种新兴的代建纠纷的出现，为律师业务带来新的机遇。
代建制在争议中不断发展，律师业为代建制提供的法律服务也在摸索中逐步成熟，如何通过律师的法律服务合理地安排政府、代建单位及使用单位的权利义务，弥补和改进代建制存在的缺漏与不足，进而为实现工程代建市场规范有序地发展做出贡献，还需要广大律师同仁的不断探索和创新。
代建制法律服务大有市场，笔者愿与广大律师同仁一起为代建制法律服务市场的规范与成熟做出不懈努力。