关于农村土地征收程序的问题与思考
新闻发布时间：2007-7-30
来源：
作者：陈良俊
【摘要】土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，致使征收目的无法实现，甚至引起社会动荡，所以，必须有科学合理的法定程序予以保障。但当前，我国的土地征收程序上还存在着很多缺陷，迫切需要对其进行改革、完善。本文简要分析了我国土地征收程序中所存在的不科学、不合理之处，并借鉴其他国家的做法，提出对其改革、完善的建议，浅谈了自己对这几个问题的认识，以求教于大方。
【关键词】土地征收 土地征收程序
土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对集体土地所有权的剥夺，势必影响到集体、个人的利益，需要按照严格的法律规定进行。但是目前我国在土地征收过程中，无论是在实体法律规定上，还是在程度制度设计上均存在诸多不合理之处，这也造成了各方利益不平衡，容易引起人民不满，甚至危害社会稳定的局面。
一、土地征收程序的作用
实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。合理的土地征程序应该能够起到如下几个方面的作用：
1、限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥；
2、缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾；
3、具有明显的条件导向性，提高行政效率。
二、我国现行土地征收程序
根据《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》的规定，土地征收按照以下程序进行：
1、拟定征收土地方案。征收土地方案由拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定。征收土地方案，包括征收土地的目的及用途，征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量，征收土地及地上附着物和青苗的补偿，劳动力安置途径，原土地的所有权人及使用权人情况等。
2、审查报批。征收土地方案拟定后，由县、市人民政府按照《土地管理法》规定的批准权限，经土地行政主管部门审查后，报人民政府批准。
3、征收土地方案公告。征收土地依法定程序批准后，由县级以上人民政府在当地予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
4、制定征地补偿、安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案。
5、公告征地补偿安置方案并组织实施。征收土地的补偿和人员安置方案确定后，有关地方人民政府应当予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，对征地补偿和人员安置方案进行修改和补充，并向被征地单位和农民支付有关费用，落实人员安置及地上附着物拆迁方案。
6、清理土地和实施征收土地。征收土地补偿和人员安置方案实施后，县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地进行清理，并组织实施征收土地和供地。
7、被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决。
三、目前我国土地征收程序的缺陷
如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大的作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，上述土地征收程序规定得粗糙，简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性和不合理性。
1、有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：
（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。
土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在我国土地征收实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征地方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
（2）缺少对行政机关的监督机制。
在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。
2、土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面：
（1）土地征收程序透明度和公示性不够。
如在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施的，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。
（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。
整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。
（3）对被征地者的救济措施规定不足。
对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。
比如，按照上述程序之规定规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。
不难看出，此项制度的一个“致命”缺陷，也就是，各级人民政府充当了征地补偿争议的“调解员”和“裁判员”，补偿标准合不合适，完全由各级政府说了算。而众所周知的是，各级政府本来就是土地的出让者，在很多时候还是直接征地者，征地补偿标准本来就是他们制定的，补偿争议就是被征地人与政府之间的纠纷，老百姓对补偿标准有异议时到政府那里去申请裁决，结果可想而知。也就是说，各级政府既当“运动员”又当“裁判员”，他们便很难真正站在“第三方”的立场上，公平公正地协调和裁决征地补偿纠纷。
四、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国的先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。对此笔者建议如下：
1、增加对土地征收目的合法性的认定。
这一阶段应包括两个环节：申请和核准。
首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决。
其次，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，只有在符合公利益目的的前提下，才可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。
土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征地的集体经济组织和农民。
2、关于土地征收范围的确定。
在土地征收范围确定前，政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼，当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。
3、土地征收补偿。
在土地征收补偿方面，被征地方可与用地方对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表共同协商确定征收赔偿方案，意见不一时，由专设的独立社会机构（如征地仲裁机构）来裁决，补偿标准合不合理，应该由独立的社会机构说了算，而不是由各级政府说了算，当然也不是由被征地者说了算。因为只有独立的社会机构，才可能真正站在“第三方”的公正立场上，平衡政府或企业与被征地农民之间的利益，更有效地化解征地过程中的矛盾纠纷。当然，征收当事人也可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。
总之，在整个土地征收过程中，都要注重被征地农民在征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉、仲裁或者诉讼等救济措施。
通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方的合法利益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！
综上所述，科学合理的征收程序起着重要的作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！