OECD 国家财产税概况及对我国的启示

一、OECD国家财产税的概况

财产税的英文名称是property tax,除非特别说明,在国外文献或讨论中实际是指对土地、房屋每年可循环征收的税收。

美国、英国、加拿大等国财产税收入占全部税收收入的比重超过9%;日本、新西兰、澳大利亚等国为5%-7%;OECD国家的平均水平约为3.1%。在转轨国家,如波兰、拉脱维亚、立陶宛,这一比重为2%-3%左右。尽管财产税收入占全部税收收入的比重相对较低,但各国对财产税的重视程度却日益加强。自90年代以来,许多发达国家,已经建立起较为完善的财产税制度和征管体制,是一个相对重要的税种。另外一些国家,如爱尔兰、芬兰、意大利、挪威、西班牙、葡萄牙、瑞士等国曾先后放弃过财产税,但从90年代开始又重新征收。

在美国、澳大利亚等财产税收入比重较高的国家,财产税属于地方税种,是市(县)地方政府财政收入的主要来源。各国政府之所以重视财产税,并把它作为税收体系的重要组成部分,关键在于财产税的不可替代性。财产税的征税对象是房屋、土地等不动产,即对存量资产征税。而现代税制中的所得税、流转税等,其征税对象是经济行为,是对经济增量征税。二者在征税对象方面的根本不同,决定了其对经济运行的影响也是不同的。财产税对经济运行的扭曲作用很小,具有典型的税收中性特点;所得税、流转税等税种直接影响纳税人的经济决策,运用不当会直接影响到经济运行的效率。因此,财产税在扩大税基、实现社会公平方面,有着所得税、流转税不可替代的作用。

在各国,财产税主要是地方政府的财政收入。原因在于:1．财产税课税对象稳定,不同地方政府的税源易于区分。2．地方政府可以做到对本地区的税源实行严格监控,既实现税收公平,又提高税收征收率。3．地方政府可以根据自己的事权需要,制定财产税差别税率。4．财产税收入主要用于为本地区提供公共服务,有利于形成“多征税、多提供公共服务、房地产多增值、税源多增加”的良性循环机制。

二、财产税的计税依据

财产税收入占税收收入总额比重较高的国家的财产税制有三个特点:1．税率较高。2．税收覆盖面广。不仅城市的房地产要征税,农村的耕地和房产也征税;不仅对企业征收,而且对居民个人征收。3．计税依据是以市场价值为基础。而财产税收入占税收收入总额比重较低的国家则恰恰相反,财产税税率低、征收面窄,大多以土地面积和房产的账面价值为计税依据。

财产税的计税依据有三种:土地面积、市场价值、其他价值概念(如账面价值)。目前,世界上只有少数国家以土地面积为财产税的税基,如尼泊尔、孟加拉国、以色列及一小部分东欧国家。OECD的绝大多数国家是以市场价值为计税依据,即以财产在市场上可售得的数额即资本价值(capital value为财产税的计税依据,只有法国、英国的财产税的一部分是以市场租金价值(market rental value)为税基。总之,在市场经济比较发达,税制比较完善的国家,一般都是以市场价值为计税依据。当前,许多向市场经济转轨的国家及发展中国家,虽然市场机制不健全,税制也不十分完善,以市场价值为税基在实际操作中有一定难度,但他们仍然放弃了以土地面积或账面价值作为财产税的税基,已经或将于近期转为以市场价值为税基。如爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚等。其中,立陶宛改变计税依据后,1995年财产税收入占税收收入总额的比重由0．76%上升到3%。

以土地面积、账面价值为税基,还是以市场价值为税基,是各国根据各自的国情作出的政策性选择。客观地分析,以市场价值为税基有三个优点:1．税基具有弹性。随着房地产市场价值的上涨,税基扩大,财产税收入也将相应增加。2．对社区的公共投入可以得到相应回报。社区公共投入增加会提高社区内财产的市场价值,而财产市场价值的提高又会带来税收收入的增加,使得居民的权利和义务相对应。3．市场价值反映纳税人的纳税能力,有利于实现税收公平原则。

但以市场价值为税基也有一定的缺点,主要是:要定期对财产进行评估,税收征管成本较高。而以土地面积、账面价值为税基,情况正好相反,其优点是税收征管成本较低,税基的确定较为客观。缺点是税收收入缺乏弹性,不能反映房地产的市场价值,也不利于实现税收公平原则,与市场经济不相适应。

对房地产价值的评估目前有三种方法:市场售价比较法(sale comparision approach)、收入法(inconme approach)和成本法(cost approach)。市场价值比较法是用得最广泛的一种方法,在房地产交易市场活跃,比较容易获得相同或同类商品市场售价的情况下使用,适用于居民住房、私人公寓、度假屋、农场的评估。收入法在比较容易获得相同或同类商品市场租金价值(非实际的租金)的情况下使用,适用于评估社区、商店、工厂、仓库、耕地。在市场价值比较法和收入法都不能使用的情况下,才考虑使用成本法,即估计的重建成本(需扣除折旧)。

大多数以房地产评估值为计税依据的国家,其税务机关设有专门的房地产评税部门。在实际中,对房地产价值的评估以及征管是借助计算机完成的。税务机关将从不同渠道搜集的有关房地产、纳税人以及市场的信息录入微机,利用模型进行评税,然后将税单(tax bill)以邮寄或其他方式给纳税人,纳税人再向税务机关或银行缴税。对于不按期纳税的,有的国家施行取消房地产的赎回权,以达到税款的充分征收。

三、对完善我国财产税制度的几点启示

税制改革以来,财产税已经成为我国地方财政收入的重要来源。但是,要进一步发挥财产税的作用,必须改革现行的财产税制度。当前,我国财产税制度的特点是:以土地面积或账面价值为计税依据,用差别税率来调整级差收益,对居民非营业性住宅不征税,内外资实行两套税制。显然,这种财产税制度已经不能适应社会主义市场经济发展的需要和当前住房制度改革的需要,与现行税制的“简化税制、公平税负”原则也不相符合。因此,研究和改革我国现行的财产税制度,建立一个以计算机为依托,以市场价值为计税依据,扩大税基,统一税制的新型房地产税体系势在必行。

(一)扩大财产税的征收范围。在OECD国家,尤其是比较重视财产税的国家,财产税的税基很广,其中居民住宅是主要征税对象。而在我国,财产税的税基很窄,仅对企事业单位财产征税,对广大的城镇和农村居民住房及耕地都是不征税的。当然,这有符合我国国情的一面。农业是我国国民经济的基础,支持农业发展仍然是我国当前的首要任务,农村居民住宅主要是满足居住需要,商品化程度很低,同时,农村公共服务支出需求还很低。因此,对农村居民住宅和耕地免征财产税是必要的。当前,矛盾的焦点是在城镇居民住宅。随着我国社会主义市场经济的发展,特别是我国将全面推行住房制度改革,明晰财产制度,取消福利分房,把住房全面推向市场,使得城镇居民住房的商品化程度有很大提高,城镇居民将会取代企业、房地产开发商成为房地产市场的主要参与者。同时,相当一部分先富起来的城镇居民将选择面积大、地段好、各种服务设施齐全的住房居住,享受更多的社会公共服务。因此,改革现行财产税制度,将城镇居民住房纳入财产税征收范围,不仅符合市场经济发展的需要,与住房制度改革相配套,而且有利于调节贫富差距,实现社会公平,使多受益者多纳税。考虑到纳税人的承受能力,将城镇居民纳入财产税征收范围要有个过程,可以运用税率、免征范围适当调节。

(二)以房地产的市场价值作为财产税的计税依据。应该说这是比较科学的,也是各国普遍采用的财产税计税方法。市场价值反映了土地、房产作为经济资源的价值,它不仅包括土地的级差收益,而且包括土地、房产的时间价值。在市场经济下,这是一个统一的标准,即任何土地、房产都有一个市场价值,市场机制越完善,这个价值就越容易体现,也越容易得到认可。但是,我国当前是以土地面积和房产原值作为计税依据,不能反映土地级差收益和土地、房产的时间价值。同时,为调节土地级差收益,采用不同城市、不同地段设置不同税率的方法,结果造成财产税税率档次多,设置不合理,并且随意性大,操作起来缺乏客观标准。不仅如此,税率一旦设置,长期不变,造成财产税收入增长与房地产增值脱节。因此,需要研究以市场价值为计税依据,实行统一税率的办法,来建立财产税制度框架。但考虑到税收征管成本问题,在具体确定市场价值评税模型时,可先采用成本法,然后逐步过渡到市场售价比较法。

(三)统一内外资两套财产税制。目前,我国对内资房产征收的是房产税、对土地征收的是土地使用税;对外资房产征收的是房地产税(土地除外),对土地征收的是土地使用费(不由税务机关征收)。两套制度在征收范围、税(费)率、计税(费)依据方面都有所不同。这种内外有别的税制不仅不符合市场经济公平、公正原则,而且增加了税务机关的征收成本,降低了效率。特别是与现行税制改革初衷不相符合,现行税制的目标是要在全国建立一个统一的税制。在这种形势下,研究、出台统一的内外资房地产税,也是完善税制的要求。

(四)以财产税作为市(县)地方财政收入的新的税收增长点。这与前三个方面改革相辅相成。在扩大税基、统一税制、以市场价值为计税依据的基础上,随着房地产业成为我国新的经济增长点,居民住房商品化、货币化程度的提高,我国的财产税收入将会有较大幅度增长,并且能够成为地方财政收入的新的税收增长点。下一个问题是如何确定财产税的税收收入级次和这部分财政收入的使用?在国外,如美国、澳大利亚等国家,一般是把财产税作为联邦、州、地方三级政府的地方政府财政收入,并主要用于公共设施和服务方面支出。这对我国也有借鉴之处。当前,我国环境保护、污染治理、公共设施和服务方面与经济发展很不适应,支出缺口比较大,给地方财政造成了一定压力。由于这些职能主要属于市(县)地方政府的事权范围,因而需要给市(县)政府一个稳定的财政收入来源。财产税由于其自身特点,是一个首选税种。特别是地方政府对环境保护、污染治理、公共设施和服务方面的支出,能够提高房地产的市场价值,增加财产税的税收收入,从而形成一个收入和支出的良性循环体系,这更是其他税种所不可比拟的。因此,在财产税有较大幅度增长的情况下,需要研究财产税税收级次的划分和支出范围的确定问题。

(五)建立以计算机为依托的房地产税征收体系。在国外,计算机被广泛运用于房地产税的税源监控和评税工作中,极大地降低了税收征管成本。随着我国新型房地产税制的建立,税收征管成本将会有很大程度提高,主要体现在扩大税基所引起的税源资料的收集和监控,以及以市场价值为计税依据所引起的价值评估模型的建立、资料收集和测算工作上。因此,必须依托计算机来降低税收征管成本,提高财产税的征收效率。