如何使业主大会不再形同虚设
——由一起某住宅小区业主委员会与开发商的纠纷所想到的
上海总所 魏康寿 戴 忠
[编者按] 随着我国房地产市场的迅猛发展，新情况、新问题不断涌现，小区的物业管理活动就是其中之一。业主大会作为物业管理小区全体业主组成的自我管理小区事务的最高权力机构，它的正常组织、运作及行使自己的职能和权利是关系小区业主维护自身合法权益、保障小区生活环境和谐有序的关键所在。笔者针对我国现行立法中存在的不足之处提出若干建议，希望今后的立法能将业主大会的作用落到实处，使其不再形同虚设。
一、案情简介
2005年8月，上海市某小区业主委员会（下称“业委会”）委托了两位律师，将某房地产开发公司（下称“房产公司”）诉至上海市浦东新区人民法院，诉请要求房产公司立即支付拖欠的维修基金、提供物业管理用房和移交物业管理区域内的配套设施、设备。
该房产公司原系本所的常年法律顾问单位，在接到法院的《应诉通知书》后，立即委托笔者全权代理该案件。在全面、细致地审阅了业委会的起诉材料之后，我们发现业委会并未按照《物业管理条例》第十二条的规定，“……必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。……”，向法院提交证据证明此次起诉是得到了符合法定人数的业主的同意。据此，在法庭上笔者提出：业委会没有提供其已经获得业主大会超过三分之二以上的投票权的支持的证据，其起诉不符合《物业管理条例》的规定，在程序上是不合法的，故请求法庭驳回业委会的诉讼请求。
2006年4月，浦东新区人民法院采纳了笔者的代理意见，以“原告未提供证据证明此次起诉是得到了有关法规规定的业主人数的同意而起诉的，故原告起诉的主体是不适格的”为由，裁定驳回业委会的起诉。此案经二审，维持了原审法院的裁定。
二、对本案的反思
在本案中，笔者依据法律、法规的规定，指出了业委会在起诉中存在的不符合法定程序之处，维护了当事人的合法权益，尽到了代理人的职责。虽然本案最终以法院驳回业委会的起诉而告终，但是作为一个法律人，我们不得不反思本案中所反映出来的深层次的法律问题。本案中业委会的诉讼请求之所以会被驳回，究其原因在于其没有能够及时、合法、有效的获得作为小区内全体业主自治的、体现小区最高权力的业主大会的授权。
不可否认，2003年9月1日起开始施行的国务院《物业管理条例》对于规范我国的物业管理活动、维护业主的合法权益起到了极大的作用，但是随着我国房地产市场的迅猛发展，新情况、新问题不断涌现，《物业管理条例》并不能妥善解决这些问题，亟待进一步的完善。本案中所反映出来的，业主委员会未能及时获得业主大会合法授权的问题，就是众多问题中的一种。
业主大会作为物业管理小区全体业主组成的自我管理小区事务的最高权力机构，它的正常组织、运作及行使自己的职能和权利是关系小区业主维护自身合法权益、保障小区生活环境和谐有序的关键所在。查阅中国现行法律、法规中有关业主大会的规定，不难发现这些规定大都太过于原则，忽略了细节问题，缺乏可操作性。为此，本文将对中国现行有关业主大会的法律、法规进行分析、评价，同时将借鉴国外的相关法律，针对如何使业主大会能在小区物业管理中发挥自身作用提出若干建议，以期对改进我国物业管理立法有所裨益。
三、现有立法存在的不足及待改进的方案
（一）业主大会召开及通过决议的法定人数问题
《物业管理条例》第十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内持有1/2以上投票权的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主大会做出决定，必须经与会业主所持投票权1/2以上通过。业主大会作出制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘和解聘物业管理企业，专项维修资金使用和续筹方案的决定，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。业主大会的决定对物业管理区域内的全体业主具有约束力。”笔者认为，该条规定有以下不足及值得改进之处：
1、《物业管理条例》仅规定了出席业主大会的业主必须持有1/2以上投票权，并没有明确在对具体决议事项进行表决时是否仍须具备这个条件。换言之，该“持有1/2以上投票权”的要求是仅在会议召开时需要得到满足，还是在业主大会召开的全过程需要得到满足。考虑到实际情况的复杂性，不排除在会议召开时与会业主持有1/2以上投票权，但在会议召开过程之中有业主由于各种原因提前离场，导致表决时业主持有的投票权不足1/2。这是一个涉及业主大会决议合法性、有效性的关键问题，但是《物业管理条例》并未做出明确地规定。因此，笔者认为，为杜绝今后就此类问题产生争议，我国立法应明确规定在业主大会就每一具体事项做出决议时，投票的业主必须持有1/2以上投票权。
2、《物业管理条例》仅对出席业主大会的业主所需持有的投票权做出了要求，即1/2，但是并没有对出席业主大会的业主人数做出规定。同样，对于通过一项决议，《物业管理条例》仅要求必须经与会业主所持投票权1/2或2/3以上通过，但是并没有对业主人数做出规定。
不可否认，这种规定本身有它的合理性，因为投票权是按照业主所持有的物业的数量分配的，一个业主所持有的物业越多，他对该小区所具有的利益也就越大，对该小区的事务也应当享有更多的发言权。但是，这种规定本身却也反映了立法只考虑了经济因素，而忽略了民主因素。在现实情况中，某些业主，比如开发商，可能会拥有一个小区的大量物业，从而拥有大量的投票权。如果立法只是以业主所拥有的投票权为标准，而不考虑业主的人数，那么很可能出现少数几个持有超过1/2甚至2/3投票权的业主，损害多数业主利益的情况。
故笔者认为，立法应当兼顾经济因素和民主因素。换言之，既规定召开业主大会或通过决议所需具备的投票权标准，又要规定所需具备的业主人数标准。这样一来，既可以防止少数持有大量投票权的业主损害多数业主的利益，又可以防止多数业主损害少数持有大量投票权的业主的利益。
3、《物业管理条例》规定的召开业主大会及通过决议所需具备的投票权标准太过死板，不具备可操作性。根据现行的《物业管理条例》，只有与会业主持有1/2以上的投票权才能合法召开业主大会。笔者认为，此种规定不利于业主大会发挥其在小区事务管理之中的重要作用，容易导致业主大会形同虚设。近年来，随着许多城市房地产市场的迅猛发展，例如上海，许多购房人买房的目的不是为了自住，而是为了投资，这些购房人有的并不在上海居住，有的甚至居住在外国。试问，这样的业主会热心小区事务，关注小区居住环境的和谐吗？答案显然是否定的。由于业主并没有参加业主大会的法定义务，因此很可能出现小区业主大会因达不到最低投票权标准而迟迟不能召开，致使小区事务长久得不到解决。由此可知，如果一味追求参加业主大会的业主需要持有的最低投票权标准，那么必将损害实际居住在小区内的业主的切身利益。
当参加业主大会的业主没能达到法定的最低投票权要求时，外国法律通常会规定可以召开第二次业主大会。例如南非法律规定，如果在超过通知书上规定的召开业主大会的时间半小时之后，出席会议的业主人数仍没有达到法定要求，那么业主大会将自动延期到下星期同一时间、同一地点举行。届时，如果出席会议的业主人数仍然没有达到法定要求，那么不论有多少业主参加会议，均视为符合法定人数要求。换言之，即使只有一个业主参加了会议，也符合法定人数要求，可以就会议议程安排的事项做出决议。笔者认为，这种规定有利于增强业主参加业主大会的积极性，防止小区事务久拖不决。那些本不愿参加会议的业主考虑到即使他不参加会议，决议也能照样通过，那么其参加会议的积极性就增强了。
另外，南非法律还有一个非常独特的规定，当一个小区的公寓少于10套时，那么参加会议的业主必须持有50%以上的表决权；当一个小区的公寓在10套至50套时，那么参加会议的业主必须持有35%以上的表决权；当一个小区的公寓多于50套时，那么参加会议的业主必须持有20%以上的表决权。笔者认为，这种根据小区规模的大小而设置不同的最低表决权要求有其合理性。小区规模越大，每个业主所拥有的投票权的影响力就越小，其参加业主大会的积极性也就越低，从而很难达到50%这样高的比例。因此，适当降低规模较大小区的最低表决权要求有利于业主大会的顺利召开。
（二）召开业主大会的通知、时间及地点问题
《物业管理条例》第十四条规定：“召开业主大会会议，应当于会议召开15日以前通知全体业主。……”这是我国立法对召开业主大会通知的仅有规定。笔者认为，该条文仅规定召开业主大会应提前15天通知全体业主显得过于简单，尚有以下几点值得改进之处：
1、在紧急情况下，是否可以考虑规定短于15天的通知时间。根据《物业管理条例》第十四条的规定，不论是定期会议还是临时会议，都应当于会议召开15日以前通知全体业主。因此，任何少于15天的通知都可能会因为不符合法定程序而被认定为无效。笔者认为，考虑到现实情况中有些小区事务必须立即得到处理，因此对于某些情况下召开的临时会议可以适当缩短通知的时间，从而使小区事务的解决不被拖延。
2、应当对通知中涉及的会议召开的地点问题做出适当的规定。由于我国立法并没有对业主大会召开的地点问题做出明确规定，从而可能导致今后就会议地点产生争议。正常情况下，业主大会通常会在小区内召开，那么法律是否允许在小区以外的地方举行业主大会呢，例如在某个饭店，甚至在其他城市、国家。在德国曾经有个案例，一个度假别墅小区坐落在德国某风景名胜区，但是该小区的业主大多居住在柏林，居住在柏林的业主们决定在柏林举行业主大会并通过了决议，于是其他业主对业主大会是否能在非物业所在地举行产生了异议，要求法院宣布该业主大会程序违法。最终，法院考虑到该物业的特殊情况，认为在柏林召开业主大会并未违反法定程序，驳回了其他业主的诉讼请求。由此可知，我国立法应当对会议召开的地点问题做出适当的规定，从而防止今后业主们就该问题产生纠纷。
3、应当对通知中涉及的会议召开的时间问题做出适当的规定。由于我国立法并没有对业主大会召开的时间问题做出明确规定，从而可能导致今后就会议时间产生争议。业主大会应当在适当的时间举行，那么何谓适当的时间呢？显而易见，将业主大会定于上班时间举行是不适当的，除非该小区绝大多数业主已经退休。那么将会议时间定于某个节假日就一定适当吗？考虑到现今越来越多的人们喜欢在长假期间外出旅行，把会议安排在长假期间举行也未必适当。德国曾经有个案例，因为将会议时间安排在礼拜天早上（基督徒去教堂做礼拜的时间）而被法院认定为无效。因此，我国立法应当对会议召开的时间问题做出适当的规定，从而防止今后业主们就该问题产生纠纷。
4、应当通过立法规定，会议通知中必须载明会议的议程和拟作出决议的事项，会议不得就未在通知中载明的事项通过决议。这有助于业主们事先了解会议的内容，从而决定是否参加此次业主大会或者是否需要就会议的内容事先做一些准备工作，例如就专业问题请教专业人士等。南非法律规定，年度会议的通知中必须载明拟提交会议表决的小区上一年度的决算和下一年度的预算。笔者认为，这种事先将会议内容通知业主的做法非常有必要，可以让业主针对不同的会议内容做出相应的安排。
（三）业主大会定期会议召开的时间间隔问题
《物业管理条例》第十三条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。……”笔者认为，该条文没有明确规定定期会议召开的时间间隔，而是将该问题交由业主大会议事规则规定，不利于保证定期会议的如期举行。鉴于业主大会在小区管理中的重要作用，它的如期举行是保证小区事务得到及时、有效、妥善解决的前提。因此，对于业主大会定期会议召开的时间间隔问题应当由法规直接加以规定，不宜交由业主大会议事规则规定。
关于业主大会定期会议召开的时间间隔问题，国外大致有以下几种规定：（1）南非法律规定，两次定期会议之间的时间间隔不得超过15个月；（2）德国法律规定，定期会议的举行以财政年度为界，在上一财政年度结束之时必须召开下一届业主大会；（3）美国法律规定，定期会议必须每年举行一次。上述国家的立法均将业主大会定期会议召开的时间间隔设定在一年左右，这是一项法定义务，不能通过业主大会议事规则予以变更。笔者认为这有利于确保业主大会的定期召开，真正发挥其作为小区最高权力机构的作用。
四、结语
进入上个世纪九十年代以来，我国房地产建设得到了迅猛发展，但是直到2003年国务院才出台了《物业管理条例》。可以说，我国的小区物业管理正处于起步阶段，许多规定都跟不上迅速变化着的现状。许多小区自交房以来从未召开过业主大会，也没成立业主委员会，小区事务无人管理。前文中提到的案例就是由于业主委员会未能及时获得业主大会的授权而导致被法院驳回起诉。
如前文所述，业主大会是小区业主共同管理小区事务的最高权力机构，它的正常组织、运作直接关系小区的和谐与稳定。住宅小区的和谐与稳定是全面建设社会主义和谐社会的重要基础。因此，必须切实发挥业主大会在小区事务管理中的重要作用，惟有如此才能妥善解决小区管理中存在的种种问题，构建出一个个和谐、稳定的社区。笔者针对我国现行立法中存在的不足之处提出若干建议，希望今后的立法能将业主大会的作用落到实处，使其不再形同虚设。