论宏观调控法的利益调控位序与层级递进结构
肖海军
一、宏观调控法调控的利益属性
（一）经济法与利益调整的内在联系
利益是一个重要的法学范畴，从本质属性上讲，利益是社会主体的需要在一定条件下的一种具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成了人们行为的内在动力。对各种不同利益的索求和攫取，成为人们从事各种社会活动的直接动因，在人们追求利益的过程中，各种以利益为核心的社会经济关系因此产生。因此，我们可以这样认为，社会经济关系归根到底是一种社会利益关系，或者说，是不同利益追求目标的主体之间的利益归属与分配关系。法律是以调整一定的利益关系为目标，在某种程度上讲，法律是分配主体之间利益的一种手段，法律上的权利是经过法律确认或分配所获得的一种可靠的、受到法律保障的利益。经济法作为调整特定领域的经济关系的法律，无疑与利益的调整有其必然的联系。（1）同任何部门法一样，经济法是以特定社会领域的利益关系为其调整对象。经济法是调整国家在调节、干预市场经济运行过程中发生的特定经济关系，亦即经济法作为“国家调节经济之法”，体现着国家这一超乎一般个体、团体和地区利益之上的社会总代表，以“权力之手”对经济活动进行符合公共意志、体现整体社会效益和吻合政府特定目标的有意识的调整，在这一调整过程中，各法益主体将依据法律形成新的以权利与义务为内容的经济法律关系，其特定的利益亦将依照一定的法律关系属性得以具体化。（2）经济法调整的利益关系，从其种类、属性、层次、方法等方面，与其他部门法相比较有其特殊性。经济法调整的利益关系范围从经济法本身的调整功能来分析，主要有三个方面：首先市场主体在市场交易过程中发生利益冲突时，国家以特定的身份介入市场对其进行调控；其二是不同社团、区际利益归属与分配之间的矛盾与冲突，需要国家予以平衡；其三是国家作为特殊利益主体与特定市场主体、社团利益主体、区域利益主体之间的矛盾与冲突，需要国家借助法律予以定位。经济法关注以上三个方面的利益范围，又包括以下三个层次：一是生产要素即经济资源配置的利益调整问题；二是市场主体参与者的利益调整问题；三是对市场竞争导致的不公平利益归属与分配关系进行调整问题。（3）经济法之利益调整机制具有特定性。法律的利益调整机制包括法律对不同利益主体分配利益的方式、手段和具体原则等诸多方面，经济法对不同利益主体进行利益分配的基本方式，与传统私法的自主性调节、公法的强制性干预有显著的不同，大量地采取政策性平衡；其调整手段，更多的是采取专业经济手段；在其调整过程中，以利益平衡和利益兼顾为基本原则。经济法与利益调整的这种内在联系，说明经济法作为经济法部门重要构成部分的宏观调控法之研究的切入点以及部门法定位，必须从其调整的利益关系之属性人手，才能予以充分说明。
（二）宏观调控法调控的利益之基本属性
宏观调控法是以宏观经济关系中的宏观调控关系为其调整对象，宏观调控法是规制宏观调控之法，在国家实施宏观调控的过程中，需要国家对涉及宏观经济层面的相关法益主体的利益进行必要的调整，宏观调控所调控的利益的基本属性具有以下特征：
1．利益的整体性。
宏观调控法所调控的利益是一种宏观经济运行过程中的整体利益，其利益涉及的面带有总括性和全面性。首先，从宏观调控法所调整的利益的范围来看，涉及到宏观经济的整体效益和运行状况，关系到市场经济中各个主体的切身利益。其次，宏观调控法从其所调控的利益的环节来看，具有动态连续性，由于宏观调控的基本目标是保证国家宏观经济持续运行良好，因此，宏观调控法必须对不同利益主体在不同时期的利益进行调控，其调控的利益不仅具有动态性，而且具有长远性。其三，从宏观调控法调控利益的归属来看，不如市场规制法、社会保障法那样具体，也不如国家投资经营法那样直接，其调控的是一种经济整体利益和市场主体的共同利益、长远利益，相对于某一具体市场主体而言，虽然每一具体宏观调控手段的运用，并不一定使其利益受到多大的直接影响，但是宏观调控实施之后形成的良好经济运行状况和可持续发展的经济环境，都是每一个市场主体必不可少的，宏观调控法就是通过这种持续的、间接的利益调控机制，以保证市场主体在实现经济运行过程中的利益归属总体上相互平衡、彼此协调。其四，宏观调控法涉及的利益有时超越国界。由于经济全球化和国际化的趋势愈来愈明显，宏观调控必然要涉及不同国家之间的利益关系。
2．利益的公共性。
经济法是以“国家之手”调节市场经济之法，国家调节市场是对市场内在缺陷进行有针对性的调节，其中宏观调控是针对市场竞争的唯利性和盲目性，导致宏观经济总体和结构性失衡以及经济资源的巨大浪费进行事前调节，其实质是对由于市场主体为盲目实现个体利益最大而导致对市场公共利益的漠视和市场外部不经济等消极利益现象进行公权力的遏制、引导和必要的利益平衡，以间接影响市场主体的市场决策行为，使市场主体在决策时既应考虑其利益最大化，又应照顾到社会公共利益和行为本身的后果，国家宏观调控过程中所涉及的利益已不是某一特定主体的具体的个体利益，而是超乎某一特定主体的具体个体利益之上，但又与每一特定主体的个体利益相关的共同利益，这种由国家公权力调控的总体性利益，具有鲜明的公共性，它要求每一个市场主体或每一局部法群主体，必须对其利益作出必要的让步。宏观调控法调控的利益属性的公共性集中体现在如下几个方面：（1）这种利益不存在于特定主体或主要依赖于相对方的具体行为，而是存在于市场主体从事具体的市场交易之外的公共领域，亦即存在于市场之外。（2）这种利益与每个特定市场主体利益相关，具有普遍的关联性和共同性。（3）这种利益不直接带来市场主体利益的变化，但却间接地、经常性地对不同主体利益价值坐标施加影响，因而这种利益具有长期性。（4）这种利益的受益主体具有抽象性和模糊性，其受益对象是全体市场参与者，宏观调控法所调控的利益能使每一个参与市场的市场主体受益。宏观调控法调控的利益的这种公共属性，是由国家公共调节这一经济法特定功能所决定的。
3．利益的社会性。
宏观调控法调控的利益虽然止于宏观经济层面，但其利益的归属与分配，却关系整个社会发展，因此，宏观调控法调控的利益具有显著的社会性。（1）由于经济发展与社会发展进步的关联性，因之宏观经济层面的经济运行状况对一国社会整体发展和社会内部结构调整的影响是直接的，因此，宏观调控涉及的利益实则是一种社会整体利益。（2）宏观调控是以国家公权力之手对市场交易之前和之后进行利益引导和利益再分配，体现特定时期国家维持社会正义底线和社会安全的需要，其调控的利益明显侧重于社会整体效益。（3）宏观调控涉及到的宏观经济层面，必须要求有一个调控的社会运行机制作支撑，它涉及公共利益、社会利益与个体利益的再分配，从宏观调控的目标来看，宏观调控所要解决的是社会发展中的经济制度层面的问题，而健全的经济制度机制的建立和良性运行，本身是社会发展的基础性条件。可见，从宏观调控法涉及利益的影响、目标、效果等诸多方面来分析，它均已超出社会个体或群体的狭隘经济利益范畴，具有社会性。
4．利益的国家意志性。
宏观调控法调控的利益产生于国家宏观调控过程，这一种利益带有强烈的国家公共意志的目的性，具备国家意志属性的特征。首先，宏观调控法调控的利益必须符合政府的诸如通货膨胀率、失业率、增长率等特定宏观调控政策目标，是特定政府调控具体目标的体现，它反映了政府代表国家的特定利益追求目标。其次，国家在管理公共事务的过程中，本身也有其自身的特定利益，“公共机关从事公务活动即对社会各主体的利益分配关系进行权衡、调控、界定、确认和保障时，拥有对相关的民间社会利益资源的处置权。”“可见公共机关既拥有权力，也享有权利，既是权力主体，又是权利主体。”国家在宏观调控过程中，在依法行使宏观调控权的同时，也表现以社会公共利益总代表的身份、对归属于国家整体利益的追求和维护。其三，作为特定主权国的代表，在国际和全球的经济交往和合作过程中，对国家利益、民族利益的争取和维护，更体现了国家在宏观调控过程中的特定国家意志属性。
以上分析说明，宏观调控法所调控的利益是处于市场运行的宏观层面中具有整体性、公共性、社会性且体现国家意志，以整体利益、共同利益、社会公共利益、长远持续利益和国家利益为具体形式的一种特殊利益，它是确定宏观调控法具体调控领域的基本法理依据。
二、宏观调控法的利益调控层面
宏观调控法调控利益的基本属性，决定了宏观调控法调控利益的具体层面，所谓宏观调控法调控利益的具体层面是指宏观调控法在其调整过程中，对具体利益在不同主体、不同地域、不同时段、不同法域和不同界际之间的归属和分配时所产生的相互之间的位次关系。它包括以下几个方面：
1．国家利益、社会公共利益与市场主体个体利益的调控。
宏观调控法首先涉及的利益领域是不同主体利益的归属与分配，即以社会整体利益，去弥补市场盲目竞争状态和市场主体自利属性所导致的利益分化和利益极端个体化倾向，即通过确定和树立国家利益、社会公共利益的形式，以期解决市场竞争的盲目性和内部失衡。（l）国家通过计划、统计等总量调控，确定国家利益和社会公共利益的基本目标和发展方向，从而为市场主体谋取个体利益提供路径指引，借以调控宏观整体利益与微观市场主体利益之间的冲突。（2）国家通过财政、税收等经济手段直接参与社会再分配，平衡所有者和所得者的利益，聚集国库和公共收入，借以达到国家利益与市场主体个体利益之间的平衡。（3）国家通过金融调控、价格管制等经济调控杠杆，间接地进行利益微调，使国家利益、社会公共利益和不同市场主体利益之间进行再次平衡。
2．国家局部地区之间利益的调控。
宏观调控法所要涉及的第二个利益领域是地区经济利益的分配和平衡问题。在市场盲目竞争和利益最大化原则的导引下，资源配置是投向效益最高、能给投资者带来最大利益的地区，因而市场竞争必然导致利益在不同地域归属和分配的不平衡，宏观调控的基本目的就是要解决这一“市场失灵”现象，通过特定政策位平衡手段和措施，最大限度地实现地区利益的平衡配置。（1）通过计划、产业政策、税收优惠等基本政策性倾斜，为落后、欠发达和具劣势竞争势态的地区提供政策支持，以弥补其在市场竞争中的不足。（2）通过财政转移支付、国债等特定的经济调控手段，向落后、欠发达和具劣势竞争势态的地域提供直接的支持。（3）通过政策性银行等专业经济调控杠杆，为地区经济利益平衡提供金融、资本等支持。通过以上宏观调控手段，在国家的干预、调控和引导下，不同地区之间的利益配置格局会发生变化，其差距会逐渐缩小，其利益归属地会达到一定程度的公平、合理。
3．不同社会经济时期利益的调控。
宏观调控所要涉及的第三个利益领域是不同社会经济时段利益的调控和平衡问题。国家经济总体发展取决于市场需求、技术、资金、人才、外贸和国际贸易等诸多因素，国家经济要避免如自由竞争时期的周期性大起大落而平稳运行，就需要国家对市场进行宏观的干预和调控，就需要国家利用调控措施，使影响经济波动的各种经济变量的消极作用局限于一定的范围内，以达到国家不同时期的社会经济总体效益大致平衡、稳定。其具体途径：（1）通过计划调控手段，对经济和社会发展进行全面的计划，以确定宏观经济发展的基本态势和运行路径。（2）通过金融等专业调控杠杆，对影响市场波动的利率、汇率等指数进行调整，以保证经济在微观层面平稳运行，达到宏观经济走势的稳定。（3）必要时期，利用国债、政府采购等手段，扩大内需或改变内需的结构，以刺激或影响经济的发展。（4）实施必须的外贸管制，暂时性保护民族工业或避免国外经济危机对国内经济的冲击。
4．国家在国际贸易中的国家利益与民族利益的调控。
宏观调控法调控利益的第四个领域是国际贸易领域，市场经济具有扩张属性且是一种不以国界为市场界限的国际经济，市场竞争往往是在全球范围内进行，在国际市场竞争中，由于国家之间的经济发展基础和经济发展条件不同，通过国际贸易进行的跨国市场竞争后，必然出现国家之间的利益格局的巨大差异性。因而，为维护国家利益和民族经济利益，就需要国家通过宏观调控，借助国家的公权力干预以平衡国际贸易收支，扶持、保护民族经济。宏观调控法涉及的这一层面的利益平衡主要反映了国际经济交往中国家之间的利益分配和平衡问题，它主要通过以下途径来实现：（1）通过国内产业政策法，建立国内特定产业或外国人禁入目录，以国民待遇原则的例外，保护国内特定行业免受国际竞争的冲击。（2）制定外贸秩序监管制度，加强涉外经济领域的宏观调控，在维护国际贸易自由的前提下，保护国内特定产业和领域的经济安全。（3）通过国际金融调控手段借助汇率指数的调整，影响国际贸易，借以平衡国际收支。
5．代际利益的调控。
宏观调控法调控利益的第五个领域是代际经济利益的平衡和调控。市场竞争所解决的是现实条件下的资源配置利用和利益的分配问题，但对涉及远期和隔代的经济资源的配置和利用问题，诸如资源的再生、生态失衡、环境恶化等问题，本身就是市场竞争中急功近利的副产品，或者是市场竞争本身不能解决的，它需要国家利用宏观调控手段予以解决。宏观调控法调控的这一利益领域，是使隔代的经济利益能在国家调控下达到大致的平衡，其基本途径为：（1）国家通过保护自然资源，为隔代经济发展准备条件；（2）国家通过特定产业政策，倡导绿色环境产业，整治环境。
三、宏观调控法的利益调控位序
宏观调控法调控宏观经济及社会整体利益的基本位序是通过动态利益平衡方式，即通过国家不断地实施动态的调控，使市场利益的归属与分配符合社会公正和整体利益平衡的基本目标，因而宏观调控是一种动态的、有位序和有层级的调整。笔者认为，从宏观调控法的位序和时序来分析，宏观调控法调控利益的过程可以划分为事前调控预测、市场法群利益整体归属调整、地域行业法群利益调控、代际利益调控以及国际利益调控等几个层次。
（一）第一次调控：国家事前的平衡调控预测
宏观调控一个重要的功能是弥补市场调节的盲目性所导致的巨大资源浪费和经济的周期性波动，为了有效地克服市场调节和竞争因唯利性驱使而步入盲目的泥潭，国家就有必要在市场竞争之前对市场进行有效调控和干预，这种调控的目的是为市场竞争指明目标和路径，使市场竞争在国家事前调控预设的经济规模范围和具有约束力的比例中进行，以增加市场主体对未来行为决策的预测性和透明度。国家实施事前调控预测的法律形式有以下几种：
1．计划调控形式。即国家利用编制国民经济和社会发展计划的方式实施对市场的事前调整预测，以达到保障经济总量的平衡、保障社会公共利益、引导投资和促进经济结构的合理化。国家通过对计划的编制、公布和执行，可以督促和引导市场主体对未来经济决策进行充分地预测，这样一方面可以减少市场竞争的盲目性，降低市场竞争的成本和风险，提高社会整体经济效益；另一方面亦可借以维护社会总体经济的平稳运行和协调发展，使经济发展和社会进步能相互促进。
2．产业政策调控形式。即国家利用发布产业投资目录和制定产业发展纲要等形式，向投资者提供政府掌握的产业信息以及国家支持、鼓励、限制、禁止某一产业的基本态度，从而可以起到引导投资、调整产业结构和地区布局的作用，达到国家所确定的产业结构和地域分布的良好状态，使产业结构从而经济结构符合经济整体调控发展的基本要求。
（二）第二次调控：市场法群利益归属的平衡调控
在国家计划、产业政策的指导下，市场主体按照其自主的投资、经营思路进行生产、经营，在总体上保持与国家计划目标和产业结构比例的前提下，通过市场的竞争和相互的交换，市场利益在不同主体之间、不同地域、不同行业、不同部门有了初级分配和暂时归属，但由于资本、才能、商机、管理等条件的差异，通过市场竞争和交换所形成的利益归属格局必然不均衡，此时国家必须通过特定调控手段参与市场分配，使市场利益归属在总体上大至平衡，国家在这次平衡调控中的基本法律形式有：
1．税收调控手段。税收作为国家强制地、系统地、固定地参与社会财富分配的一种法律形式，本身具有调整利益分配、公平财富所得的“内在稳定器”功能，税收平衡调控的基本形式有：（1）不同所得者之间的平衡。即对市场主体收入所得通过税收分配进行平衡。如个人所得税、企业所得税等。（2）流通中财富增量归属的平衡。即对流通中财富的市场增值，通过国家分配进行的平衡，如增值税、营业税等。（3）不同财富所有者之间的平衡。即对不同的财富占有者进行财富分配的调整进行的平衡，如土地税、资源税、利息税、遗产税等。
2．财政调控手段。财政是分配和使用国民收入，以维持社会财富分配公平的一种重要法律形式。财政具有调整利益分配、影响社会需求、促进地区平衡等调控功能，它是第二次调控的一种重要形式。财政平衡调控的基本形式有：（1）利用国家公共开支以影响社会需求；（2）通过国债的发行和使用，刺激社会总需求和总供给，拉动经济的增长；（3）通过政府采购，扶持某一特定产业，或影响社会总需求；（4）通过财政转移支付制度，缩小地域之间在利益归属上的差别，维护地区利益的平衡。
（三）第三次调控：市场运行中的动态调控
在市场运行过程中，市场主体之利益分配和社会经济整体利益格局，由于市场竞争的连续性，因而市场利益的归属处在不断的调整之中，而第一次调控和第二次调控是一种相对静态的调控，为解决市场运行过程中的社会整体利益平衡问题，就需要对市场运行的全过程实施平衡的有效的调控，这一调控具有伴随市场同步运行的特点，是一种动态的调控，动态调控的基本形式有以下几种形式：
1．金融专业手段调控。即通过中央银行调整利率、汇率、货币投放量以及公开市场业务操作等基本手段，来调整运行中的市场利益分配。根据货币政策的基本理论，其运用方式有两种：（l）扩张性货币政策调控。即当经济不景气，市场处于萎迷不振的状态时，则应采用降息、货币贬值、增大货币投资量，加大中央银行之公开市场业务的操作力度等金融调控手段，以刺激经济的发展。（2）紧缩性货币政策调控。即当经济过热，通货膨胀率上升时，国家采取提息、货币升值、减少或控制货币投资量等金融调控手段，以降低经济发展的速度。
2．其他专业经济调控手段。即利用价格、税率等调控手段对经济进行适度干预。
（四）第四次调控：国家政策平衡中的矫正性调控。
市场运行具有一定的时段性，经过一个市场周期和一个或几个会计年度的市场运行之后，国家在有了前三项调控平衡之后，只能解决市场利益在不同主体的归属平衡和部分地区平衡，但作为整体的区际、国际和代际之间平衡问题尚不能解决，这就需要国家继续运用特定政策，采取特定的形式，实施更大范围内的平衡调控。由于这一位次的调控带有明显的政策平衡性质，故此次调控可以称为国家政策平衡调控。其基本形式有：
1．区域经济调控手段。即采用区域经济和特殊产业政策的财政转移支付手段，以调控资本、技术、人才等在不同地区之间的合理流动，如西部大开发战略的目的就是拉动西部经济增长，缩小东西部的差距。
2．关税汇率手段与外资管制手段。如通过对关税、汇率的调整，以调整国际贸易和维持国际收支的平衡。通过反倾销、反补贴、经济安全特别保障措施，平衡国际贸易和国际竞争过程中的国家利益分配。
3．通过自然资源的保护和环境政策，维持代际利益的平衡，以保障经济的可持续发展。
总之，从宏观调控法所调控的利益的独特法律属性及其具体存在形式，相应地影响到国家对经济的宏观调控活动的层级性，从而也决定国家宏观调控过程的位序。可见，从利益的具体层级及利益调节、平衡的特定机制出发来看待宏观调控法，更有利于深入认识和了解宏观调控法的独特法律价值。
四、宏观调控法层级递进结构的建立
笔者认为，宏观调控法协调利益的具体调控层面大致是按第一次调控：国家事前的调控→第二次调控：市场法群利益归属的平衡调控→第三次调控：市场运行中的动态调控→第四次调控：国家政策的矫正性平衡调控这一运行流程进行的，相应地，在每一调控层面和位序上，均有具有独特调整功能的宏观调控法子部门法发挥其主导作用。
如果我们再从宏观调控法的实态运行来分析，国家实施宏观调控是经济常性的、连续性且有针对性的，政府在那一阶段采用何种调控措施，本身不是政府随意决定的，它必须遵循市场经济的宏观运行规律，反映国民经济发展过程中的客观要求，因此，上述国家宏观调控层面和位序的形成，正是基于市场经济本身发展的需要，它是市场由微观到宏观。由具体到抽象、由局部到整体、由事前预测到事中调整到事后补救这一发展规律在宏观调控领域内的反映。由此，宏观调控法应根据这一实际的调控位序，从最大程度上体现每一子法的调整功能，使宏观调控法能在市场经济运行的每一阶段、每一领域、每一层级均能发挥其调整作用，形成一个层级递进、内在功能协调的规范体系。
根据宏观调控层面与位序的不同，我们可以把宏观调控法的子法系统按其在某一具体层面、位序所发挥的主导功能以及所起到的主要作用，划分宏观调控法为第一位序的宏观调控法，即计划调控法、国民经济稳定增长法、产业政策调控法、区域经济协调发展法等；第二位序的宏观调控法，即包括财政调控法、税收调控法等；第三位序的宏观调控法，即金融调控法、价格调控法、会计调控法、审计调控法等；第四位序的宏观调控法，如区域经济协调发展法、外贸管理调控法、环境政策法等。如此，则可以建立起宏观调控法的层级递进结构。
收稿日期：2004－1－07
【作者介绍】湖南双峰人，湖南大学副教授、法学博士生，主要研究方向为经济法学
注释与参考文献
经济法的功能与部门法定位，长期以来学者们均以调整对象为其切入点，在与民商法、行政法的论争过程中确立其学术空间与领地，笔者认为，鉴于利益关系的特定性和具体性，经济法之研究和定位，应以其特定的利益调整关系和利益调整机制为切入点进行分析。参见厦门大学法学院编：《第九届全国经济法理论研讨会会议简报》（第二期第20页）2001．11
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