论我国商会制度的源起、演变与现状

肖海军

　　【内容提要】在“工商食官”与国家对工商业实施严格控制的古代中国，商人组织经历了从市坊、商行制度到会馆、公所制度的演变，直至近代，在晚清改制修律的大背景下，才有仿行西制、具现代意义之商会制度的出现。由于政治体制方面的原因，我国目前已形成了以中华全国工商业联合会为载体的中国民间商会、以中国国际贸易促进委员会为组织形式的中国国际商会、以全国性行业协会为主体的行业商会这一三足分立、多元多层的商会制度格局。改革和完善我国商会制度，变现行的准行政性商会制度为社会自治性商会制度，将是我国未来几年政治体制改革与市场经济建设的一项重要课题。
　　【关键词】商会 商行 会馆 行政本位 社会自治
　　[Abstract]In ancient China, under the background of the bureaucracy sponsored industry and when the commerce was strictly controlled by the Nation, the merchants'association had evolved from system of separation of trading area and residential area, trading firm, commercial guide halls, and town guide. Up till the modern times, under the background of the Late Qing Dynasty's reformation of system and modification of law, the modern system of chamber of commerce had yet been introduced by imitating systems of Western countries. Taking into consideration of the political system, our country has currently established a multiplied structure of chamber of commerce with many layers and composed of such three branches as the All-China General Chamber of Industry & Commerce based on the All - China Federation of Industry & Commerce, the International Chamber of Commerce China in the form of the China Council for the Promotion of International Trade（CCPIT），and the trading commerce mainly composed of nationwide trade associations. The reformation and perfection of the system of Chamber of Commerce in our country for the purposes of transforming its nature from the currently quasi -administrative system to the social autonomic system will be a significant study subject for political system reform and market economy construction in the following years.
　　[Key words]chamber of commerce; trading firm; commercial guide halls; administration-oriented; social autonomy

一、引 论

　　商会是由商事主体依法自主设立的民间性、自治性、规范性、服务性和非盈利性社团法人组织。目前，世界上绝大多数国家都设立了各具特色和有不同制度功能的商会组织体系，商会制度已成为市场经济体制与国家制度形态的有机组成部分。⑴作为一种重要的市场治理和社会利益协调机制，商会在营业竞争自律和市场经济调控方面起着桥梁、中介、耦合作用。因而从法律层面上明确商会的组织功能与制度定位，对有效地协调政府与市场的关系、对接国家公权力与民间自治力以推进宪政秩序的构建和市场经济体制的完善，有着重要的意义。国外对商会制度的研究肇起于近代，不同学科对商会的组织功能与制度定位均有深入的研究并已形成较为成熟的理论，如经济学对商会之市场交易成本替代功能的分析，⑵社会学对商会介入国家与民间之第三部门性质的认定，⑶公共管理学的非盈利性公共组织理论，⑷法学的社会权利与权力、国家干预与市民社会之自治理论等。⑸国内学者对商会制度的研究始于晚清，并以商会史的研究为重点。1949年以后的相当长的时间里，商会作为“旧社会”的产物，其组织的合法性一再被质疑。主流学术界也视商会为“资产阶级”的主体与附庸，鲜有对其进行专门研究。e20世纪80年代以后，商会作为近代资产阶级群体和辛亥革命主要动力源之一，开始受到历史学界的重视，至20世纪80年代中期，经济学界、政治学与社会学界也开始关注商会的地位与作用，至于法学界对商会的涉足与研究，就笔者目前所检索到的文献资料来看，则是20世纪90年代中期国人市场经济观念的确立与商法意识兴起以后的事情。
　　近年来，有学者从市民社会理论、社会法理论、第三部门法理论、社会权力理论等不同的角度开始对诸如行业协会等二级商会组织进行较为系统和全面的研究，其研究成果对将来我国商会立法和商会制度的改革有重要的参考价值。本文拟从国家控制、社会自治和个体自由的三维视角，以商会的权力源为切入点，运用权力与制度博弈的学说论证我国商会组织与制度的源起、演变、现状及存在的问题。

二、我国商会组织的源起与演变

　　（一）“工商食官”与中国古代国家对工商业的控制
　　与西方国家商会组织的源起相类似，我国商会也起源于行会。行会是商人、手工业者为了互相帮助，维护同行业的利益而建立的同业性组织。在中国古代，农业是本业，工商业特别是商业是末业，长期以来受到历代统治者的管制和限制，除少数地区和时期有对工商业鼓励之外，中国古代绝大多数时期官府在立法上对手工业和商业采取的是一种明令禁绝的态度。夏、商、周三代均实行“工商食官”的政策，自由工商业的发展十分有限，始终处于一种萌芽或地下状态。早在夏代，政府就设立有专门管理工商业的官吏；至商代，工官直接掌握青铜器、陶器、纺织品之制造与生产；西周时期，工官负责“百工”的管理，“百工”为官营手工场的工匠，其地位与臣妾相类似。在商业上，“凡市人，则胥执鞭度守门，市之群吏，市肆、展成、奠贾、上旌于思次，以令市”。⑺对于交易的商品则另有14条禁令，商品价格则由“贾师”定夺。先秦时期形成的“工商食官”政策作为一种制度惯例，对后世历代封建王朝产生了重大影响。自秦以后，中央政府均设立专门的机构对工商业进行直接的管理和控制，如秦代有工室等专门机构，并置工师（工官）、伍长（市官）等官吏以管理手工业和商业贸易，规定“百姓居田舍者毋敢酤酒，田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有罪”。⑻汉代则设立大农令（大司农）等机构，置均输令、两长丞（斡官长、铁市长）等官吏以管理市场和酒、盐、铁等专卖事务。唐代对工商业的管理趋于制度化，设工部及少府监、军器监、将作监以管理全国的手工业，设太府寺以掌管全国商业。至宋代，对民间工商贸易的管制与前代相比虽大为宽松，但宋代仍然设有盐铁司（管理盐铁专卖事务）、常平市易司等机构，推行“榷场贸易”⑼、“市易法”等制度，对榷场、集市之外之民间、走私贸易进行禁止。元代有工部、将作院等机构对手工业进行专门管理，有都转运盐使司、盐课提举司、茶盐转运司、监榷茶场使司、榷茶都转运司等机构管理盐、茶、酒的专卖事务，设市舶提举司负责管理对外贸易。明代沿袭元制，有市司（属兵马司）、市舶提举司管理对内对外贸易，并通过匠户、店历、路引、审编铺户等制度，进一步加强了对手工业者和商人的控制、盘剥。清代则有牙行、公行等制度以加强对民间和对外贸易的直接管理与钳制。
　　（二）古代商人组织：从市坊、商行制度到会馆、公所制度
　　1．分坊而居、以行为业的市坊、商行制度
　　尽管民间手工业和商业被封建官府一再禁绝和抑制，但由于经济发展和社会分工的需要，为满足统治阶级奢侈性消费和民间日常生活、生产需求的手工业、商业还依然在缓慢地、时起时落地发展，像宋代曾一度出现过商品经济短暂的繁荣。由社会分工演变而来的行会制度也得以出现。行会在中国可谓历史悠久，“行”原为道路、队列之意，《诗经·豳风·七月》之所谓“遵彼微行”，又汉乐府《鸡鸣》之“鸳鸯七十二，罗列自成行”，均为此意。在魏晋南北朝时期，由于城市的手工业者或商人从事经营性活动往往以同业分市，居而为坊，至隋唐，逐渐形成了具一定规模并有固定经营场地的店肆制度，即所谓城分为坊、坊中设市、前朝后市、左祖右社、日中为市的市坊制度。”手工业者或商人制造、加工或囤积货物之地一般为工行或商行，故“行”后来泛指手工业者或商人从事经营性活动的场地和店所，或为以营利为目的的营利性组织的通称。宋朝的市肆中“行”已突破了隋唐的“市”、“坊”界限，同一行业已经分散至各处，并出现了早市与夜市，时都城汴京就有“大货行”、“小货行”达160多家，人行商户有6400多户。⑾元、明时期商行制度已成定型，出现了所谓“一百二十行”、“三百六十行”。前清时期，商行制度得到进一步的发展，与现代商会相类似的同业行会也得以产生。
　　2．同业居间的牙行、公行制度
　　同业行会最为初级的形式为隋唐时期的同业分市、居而为坊之同行市坊制度，至宋代，出于商品交易的需要，产生了专门从事集市贸易中介、保证业务的牙人、保人、行人，⑿其组织形式即为聚合集拢牙人并为买卖双方说合议价、抽取佣金的牙行。牙行不仅具有同业公行的作用，同时也是直接从事交易或获取佣金的营业性商行。在元代，已存在名目众多的“诸色牙行”，如大都的“羊行”，各路的“买卖人口头匹庄宅牙行”，濒河地区的“船行”等。⒀明代有专门管理牙行、牙人的法规，如《大明律·户律》中的《七市廛·把持行市》、《问刑条例·户律》中的《七市廛·把持行市条例》等。清代最有特色的是外贸“公行”制度。“公行”本为从事外贸活动的商人组织，其主旨是避免洋商之间的相互竞争，垄断对外贸易，但经清政府承认并授权，“公行”则成为外商与官府的中介，从而取得了对外贸易事务、外商代理甚至外贸交涉事务中介的垄断权，此种制度又因世袭而成为世业，“公行”制度也成为排斥民间对外贸易、垄断国家外贸事务的一种特权制度。牙行与公行制度由于本身只限于同业领域，且具有显著的中介性质，自然与后来的行会组织不可等同。
　　3．地域性的会馆、公所制度
　　中国本土严格意义上的手工业、商业行会组织开始是以商人会馆、公所的形式出现的，其中以会馆最有代表性。会馆最初为试馆，是在京的同乡专门为赴京会试的外地学子士人提供食宿的固定场所，如明永乐年间最早在北京成立的京师芜湖会馆即为此类。后来，各城市的外地人纷纷效仿，竟相建立各种同乡会性质的会馆，其创立的目的在于“以敦亲睦之谊，以叙桑梓之乐，虽异地宛若同乡”，⒁商人会馆作为一种外地商人的同乡组织即为其中之一，著名的山陕商人、徽州商人、闽粤商人等均在北京、武汉、苏州、广州、上海等地设有会馆。会馆的作用有联乡谊、办义举、祀神、协调内部、合力竞争。⒂如《潮惠会馆二次迁建记碑》上所说的，“会馆之建，非第春秋伏腊，为旅人联樽酒之欢，叙敬梓恭桑之谊，相与乐其乐也；亦以懋迁货居，受廛列肆，云合星聚，群萃一方，讵免睚眦，致生报复；非赖耆旧，曷由排解？……纵他族好行其德者，亦能代为捍卫，而终不若出于会馆，事从公论，众有同心，临以明神，盟之息壤。别俾消衅隙，用济艰难。保全实多，关系殊重。推之拯乏给贫，散财发粟，寻常善举，均可余力及之，无烦类数，此会馆之建，所不容缓也。”⒃由于商品经济的发展，行商变为坐商已为商贸的主要趋势，商人会馆逐渐成为外地商人之间相互联系和彼此照顾的纽带和依靠。至清朝康熙、乾隆年间，商人设立会馆已较为普遍，有人统计，道光时期，苏州就有会馆、公所达七八十个，至清末，单北京地区的工商业会馆就已多达392个。⒄
　　（三）仿行西制的近代商会制度
　　鸦片战争以后，由于近代新式工业的发展，传统工商业的解体，原有的带有地域性质的商人会馆已不能适应新的形势的需要，会馆开始打破地域、同业的界限，一种由制造商和贸易商共同发起设立、兼容不同行业、地域，联合工商界的非盈利性社团在这种背景下产生了。1874年，辽宁工商界成立了“公议所”，这是我国近代最早的突破行业、地域界限，具有现代特征的类商会组织。
　　1902年，大实业家兼买办盛宣怀奉命会同商约大臣吕海寰在上海与英、美、日、葡等国代表进行商约修订谈判时，目睹上海“洋商如林，日夕聚议，讨论研求，不遗余力”，“凡商税、行船诸事，洋商系切己利害，平日既考求明白，临时又咨访精详”。而我旧式会馆和公所则“互分畛域，涣散不群”，故“每与洋商交易，往来其势，恒不能敌”。⒅于是陈条奏请设立上海商业会议公所。是年，经盛宣怀饬会，时江海关道袁树勋会同通商银行总董事严信厚，集合上海各路商董首领，仿行日本制度，正式成立上海商业会议公所，紧接着天津、杭州、北京等地的商业会议公所也纷纷成立。1904年上海商务总会成立。1903年开始的清末修律，包括商会法在内的商律是法律修订的重要内容之一，1903年（光绪29年）4月起，清政府任命载振、袁世凯、伍廷芳等人负责商律的起草与修订，是年，清廷发布了《商会简明章程》，该“章程”共26条，对商会的性质、组织、职能、经费来源、公牍程式、自治权和成员身份作了较为简略的规定，明确商会“以保护商业开通商情为一定之宗旨”，“在各省各埠设立商会以为众商之脉络也”。“章程”规定商会的主要责任有纤悉商情、禀陈商务要事、责在保商、代商伸理各事等几个方面。《商会简明章程》的颁布和实施，有效地推动了各地新式商会的建立。因此，不到10年，除蒙、藏外，从沿海到内地，从通商大埠、繁华都市到中小城市，直到乡镇，都普遍建有商会。据虞和平先生统计，1906年，全国各地已成立商会110个；至1912年，全国商会达998所。⒆有学者更推定这一时期的商会总数可能已达2000所左右。⒇辛亥革命后，各地商会得到很快的发展，并易名为总商会。1914年，北洋政府工商部颁布了《商会法》60条。同年，上海召开了中华全国商会第一次代表大会，成立了中国历史上第一个全国性的商会总机构——中华全国商业联合会，全国各地建立的商会、总商会也达到1099个。至1915年，新式商会增至1242处，1929年达1447个。1930年，商会增至2046个。(21)在1929年一1936年期间，随着民族资本主义工商业的发展，商会组织开始向基层发展，商会的社会影响力也越来越大，商会已成为当时一种重要的政治力量，在国共两党的政治斗争和对外关系的处理上发挥着重要的作用。(22)

三、我国现行商会制度的组织框架

　　（一）兼具人民团体与中国民间商会性质的中国工商业联合会
　　新中国诞生前夕，中共中央及领导人就着手对旧商会进行改造，并商议成立新商会等重大问题。1949年2月，毛泽东主席在西柏坡会见原苏共中央代表米高扬时就表示，准备成立工商联组织。同年8月9日，中共中央发出《关于组织工商业联合会的指示》，提出“工商业以合并成立工商业联合会”的制度构想。随后，许多市、县在新中国诞生后纷纷接收、改组旧商会和旧工业会，成立工商联。1952年6月，中共中央批准并由中央统战部发出的《关于改组工商业联合会的指示》，明确了工商联及同业公会改组的方针和原则，确立了工商联的组成、性质、组织机构和任务，这是新中国诞生后，中共中央关于对待工商联的方针政策方面所发布的第一个指导性文件。同年8月1日，中央人民政府政务院第147次会议审议批准了《工商业联合会组织通则》，并于8月6日公布施行。1953年10月，全国成立了1955个各级工商联，同时，中华全国工商业联合会也正式宣告成立。到1954年底，全国各级工商联组织发展到2005个，占全国行政区划总数的86．6％。1955年底，全国各级工商联组织发展到2032个，占全国行政区划总数的88％。1956年10月，全国各级工商联组织发展到2116个，其中县工商联1928个，占全国2110个县份的91．4％。1956年资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，工商联组织的发展曾一度受到影响。1957年2月，中共中央批准并同意发布《关于继续发挥工商业联合会的作用的意见》。文件指出：“在今后一个相当长的时期内，工商联仍然需要存在，并且需要进一步发挥它的积极而有效的作用。”此后，工商联按照《意见》精神调整、巩固和发展，至“文化大革命”前夕，全国县和县以上工商联仍有2070个。1966年开始的“文化大革命”使工商联名存实亡，其组织瘫痪达10年之久。十一届三中全会后，工商联组织逐步得到了恢复。1988年11月30日，中华全国工商业联合会第六届会员代表大会全体会议通过的《中国工商业联合会章程》第1条首次规定，“中国工商业联合会是中国工商业界组织的人民团体，民间的对内对外商会”，赋予了中华全国工商业联合会以中国民间商会的法律地位。1991年上半年，有921个县及县以上行政区已经恢复建立了工商联组织。到1997年底，全国县及县以上工商联组织已发展到2925个，并建立了14076个乡镇分会或乡镇商会，形成了以行政区为基本单位、深入到基层的庞大组织网络。
　　（二）具有贸易促进与国际商会双重职能的中国国际贸易促进委员会
　　与对旧商会进行改组和中华全国工商业联合会成立几乎同时，一个由从事国际经济贸易的代表性人士、企业和团体组成的全国性对外经贸组织——中国国际贸易促进委员会也于1952年5月宣告成立。时值西方国家对新中国实行经济封锁和禁运，中国国际贸易促进委员会同世界各国的民间贸易团体积极开展双边和多边交往，为发展国际间的正常经济贸易关系而努力。至1960年代中期，中国国际贸易促进委员会已同日本、英国、法国、联邦德国、意大利、奥地利、比利时、荷兰、卢森堡、加拿大、阿根廷、巴西、智利、玻利维亚、圭亚那、委内瑞拉、墨西哥以及亚洲、非洲许多当时尚未同中国建交的国家建立和发展了民间贸易联系，并先后同日本、联邦德国、法国、奥地利等国的有关团体签订了民间贸易或经济关系的协定，同意大利、智利、奥地利的有关组织相互在对方首都设立商务代表处。与此同时，中国国际贸易促进委员会同各社会主义国家的商会或工商会，同已与中国建交各国的贸易团体也进行了广泛的合作。1971年中华人民共和国在联合国的合法席位得到恢复后，许多国家相继同中国建交，中国对外经贸事业仍然保持着“官民并举”的格局，中国国际贸易促进委员会继续拓宽原有的对外联系渠道，促进中外贸易和经济合作的发展。1979年以后，随着中国实行对外开放政策，中国国际贸易促进委员会承担的工作范围继续扩展，不断增设新的机构，增加工作人员，在省、自治区、直辖市及其他城市增设了分会和支会。1986年5月，中国国际贸易促进委员会在经过长期的筹备和吸收一大批企业会员、团体会员和个人会员的基础上，召开了第一届会员代表大会，审议通过了新的《中国国际贸易促进委员会章程》，选举了新的委员会。1988年6月，中国国际贸易促进委员会组建了中国国际商会，各地方分会、支会也相继组建了“中国国际商会”。从1988年起，中国国际贸易促进委员会开始建立行业分会，以促进有关行业的进出口贸易，增进国内外同行业间的经济技术交流与合作。1994年5月，太平洋盆地经济理事会第28届国际大会通过决议，正式接纳中国人会。1994年11月，国际商会第168次理事会正式通过决议，同意中国加入国际商会并组建国际商会中国国家委员会。1995年1月1日，国际商会中国国家委员会在北京正式成立，包括中国国际商会在内的171家工商组织、经贸团体及企业作为创始会员，中国国际商会作为主席单位，该委员会秘书处设在中国国际商会，负责处理日常工作。目前，中国国际贸易促进委员会、中国国际商会已同世界上200多个国家和地区的工商企业界建立了广泛的经贸联系，与160多个对口组织签订了合作协议，并同一些国家的商会建立了联合商会；同时，中国国际贸易促进委员会还在15个国家和地区设有驻外代表处。在国内，中国贸促会、中国国际商会在各省、自治区、直辖市建立了49个地方分会、600多个支会和县级国际商会，还在机械、电子、轻工、纺织、农业、汽车、石化、商业、冶金、航空、航天、化工、建材、通用产业、供销合作、建设、粮食、外企等部门建立了18个行业分会，全国会员企业近7万家。
　　（三）由行政性行业管理转制而来的全国性行业协会
　　1978年之后，随着我国经济改革与对外开放的启动，在扩大企业经营自主权的同时，企业与企业之间特别是同行业之间的协调作用开始受到国家和企业的重视。以1978年成立的上海包装技术协会、食品工业协会为标志，一种新的由同一行业的工商业企业组织起来的行业协会，逐渐步入了当今中国的社会、经济舞台。1983年成立的中国汽车保修设备行业协会，是一家全国性的行业协会。1986年以后，由于政府权力的进一步下放和政府机构改革的需要，大部分具有行政和行业管理职能的公司、政府行业性职能管理机构或被撤销，或被改组，或被合并，由被撤销、改组或合并的行政性公司与政府行业性职能管理机构转化而来的行业协会相继成立，截至1987年，全国性的行业协会就达到71家。(23)在随后的几年里，原有的国务院属下的纺织工业部、化学工业部、冶金工业部、机械工业部、煤炭工业部等政府行业性职能管理机构也相继进行了改组，一部分作为行业主管局合并到后来新设立的国家经济贸易委员会（现在的商务部），一部分组建为全国性的行业总公司，一部分即为新的全国性行业协会。1993年11月14日，中国共产党第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构等。发挥行业协会、商会等组织的作用。中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”行业协会的市场调控作用被中央决策层所重视，行业协会的改革与建设也已提上了日程。1997年，国家经济贸易委员会下达了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，正式启动了我国行业协会的改革，行业协会由此获得了一定程度的发展，至1999年4月，工商领域的全国性行业协会已达420余家。(24)
　　由此可见，到目前为止，我国已形成了以中华全国工商业联合会为载体的中国民间商会、以中国国际贸易促进委员会为组织形式的中国国际商会、以全国性行业协会为主体的行业商会这一三足分立、多元多层的商会制度格局。

四、我国现行商会体制所存在的主要问题

　　我国现行的三足分立、多元多层的商会制度格局是长期高度集权和计划经济的行政主导型政治体制、经济制度和社会管理方式的集中反映。其存在的问题主要表现为以下几个方面：
　　（一）商会的制度功能极不明确
　　商会作为由商事主体依法自主设立的民间性、自治性、规范性、服务性和非盈利性社团法人组织，其基本的制度功能在于实现商人的自治和业内的自律，商会的制度功能包括商会组织的自有制度功能和与其他组织的制度协调功能两个方面。其中，商会组织的自有制度功能及商会作为商人自主组建的民间性、自治性社会团体所表现出来的社会自治与内部管理功能，其具体内容包括商会的民主协商功能、自治管理功能、会员服务功能、民意表达功能、政府与民间沟通功能、自治性惩罚功能、民间调解与仲裁功能等几个方面；商会与其他组织的制度协调功能则重点表现为商会在社会公共事务管理、市场调节、社会利益分配与矛盾纠纷解决等方面与不同国家机关（立法机关、行政机关、司法机关）、社会自治机构、其他民间性自治力量之间的职能划分与相互关系，等等。如前所述，商会组织是介入国家公权力与商主体私权利之间的一种社会自治组织，商会调整机制本身就是一重要的市场治理和社会利益协调机制，其在营业竞争自律和市场宏观调控方面应当起到桥梁、中介、耦合作用。
　　但是，由于我国建国以来政界和学界对商会认识的偏差，商会或作为准行政型组织而依附于国家行政机关，或为一表达政见的人民团体，或为一类似党团性质的民主党派，其政治职能的过分抬高，自然只能使其应有的经济自治和市场调控功能萎缩。如现行的三足分立、多元多层的商会制度格局中扮演中国国际商会的中国国际贸易促进委员会实际上长期所充当的就是我国对外经济贸易管理部门的联络、参谋、咨询机构角色。而作为中国民间商会的中华全国工商业联合会从其产生的那一天开始，就不是定位为商会组织，而是定位为一政治组织性质的人民团体，这从1988年以前由历次全国性代表大会通过的中华全国工商业联合会章程中可以比较清楚地看出。如《工商业联合会章程》（1956年12月23日通过）第1条规定：“工商业联合会是各类工商业者联合组成的人民团体。”《工商业联合会章程》（1960年2月19日通过）第1条规定：“工商业联合会是在中国共产党领导下，由各类工商业者联合组成的人民团体。”《中国工商业联合会章程》（1979年10月22日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是在中国共产党领导下工商界组织的人民团体，主要由工商界的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者所组成。”《中国工商业联合会章程》（1983年11月12日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商界组织的人民团体，主要由过去经营工商业的人员组成。”只是到了1988年以后，才赋予中华全国工商业联合会以中国民间商会的身份。如《中国工商业联合会章程》（1988年11月30日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商业界组织的人民团体，民间的对内对外商会。”又《中国工商业联合会章程》（1993年10月16日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商业界组织的人民团体和民间商会。”再如《中国工商业联合会章程》（1997年11月7日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，是政府管理非公有制经济的助手。”此一表述直接为《中国工商业联合会章程》（2002年11月27日通过）所继承。至于前面所述全国性行业协会，有相当部分就是从原政府行政机构改组而来。不难看出，我国现行的三足分立、多元多层的商会制度尚不是严格意义上的自治性商会制度，其商会组织还处于国家权力或政治组织的襁褓之中，其基本的制度功能自然十分模糊。
　　（二）行政本位主义色彩相当明显
　　受我国现行体制下的商会的法律地位和制度功能的影响，我国商会带有鲜明的行政本位主义色彩。具体表现为：1．商会远未建立起与国家权力之间的互动、制约关系，权力过分集中于国家，这表现为商会组织的设立、活动和具体运行，均须取得国家法律和国家特定行政机关的许可，商人结社自由受到法律和制度的各种限制。2．商会的内部权力不是完全来源于商事主体的授权和内部权力，有相当部分权力来自于国家或政府，因而商会的治理权带有准行政权的性质。3．商会内部的组织结构、不同层级的关系和机构设置，基本上也是依照行政区划和行政关系建立起来的。4．商会组织内部领导人的选择与人事任免尚不能完全独立于政府的决定和任命机制，行政性任命的制度惯例仍然没有根本的改变。5．商会的治理方式也基本上沿用传统的行政命令、自上而下、文牍主义的管理和工作方式，特别是中央与地方、上级与下级、总会与分会、总会与行业分会之间，行政关系的色彩更加显著。
　　（三）商会内部的权力关系未予理顺
　　我国现行的各类商会的内部权力结构基本上是以行政管理本位的模式建立起来的，权力源、权力层级、授权方式、权力配置、权力约束等问题没有厘清，因此，所形成的内部权力机构不能充分反映商会的法律性质和基本职能。1．商会与会员企业关系的扭曲是其源头问题。在现代自治型商会中，权力的源头应是与会的企业或商个人。但实际上，我国商会的内部权力却大部分来自于政府的授权，它不仅破坏了商会内部权力的平衡，同时也损害了与会的企业或商个人应有的权力主体地位，从而为商会内部的管理高层获得法外或章程规定以外的权力创造了条件。2．商会内部不同组织层级之间的权力配置关系颠倒。如权力过多地集中于中央、商会总会或上级商会，下级商会、分会、地方商会基本处于无权的、执行的被动地位。3．商会治理结构中的权力配置极不平衡，商会的法定代表人、负责人和管理高层集中了商会的大部分权力，却没有建立起有效的权力运行监督机制。
　　（四）商会的自治管理能力较差
　　由于我国商会的法律地位和制度定位的不确定性，更兼国家权力无限深入到社会底层，压缩了社会自治的必要空间，从而在一定程度上制约了商会的自治管理能力的发挥。具体表现为：1．现行商会的内部组织机构和机构设置中的行政本位主义，不能充分地发挥会员企业或个人的参入积极性，同时也难以做到把组织体内的管理精英推上治理岗位。2．我国现行各类商会的运行经费和所需资金大部分来自于国家的财政支持和行政事业性收费，商会自身的筹资和融资能力较差，经济上不能与政府或其他类行政性组织保持独立。3．现有商会内部的各种制度和机构的设置还没有得到切实的执行和贯彻，特别是由各种商会章程所规定的委员会制的作用，没有很好地体现出来。4。在国家法律尚不能顾及的商会内部空白领域，由于自身规范创制能力的不足，商会尚不能有效地利用自治性规章对内部各种关系作有序的规范。
　　党的《十六大政治报告》指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”(25)中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出：“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”(26)中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》更明确提出要“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。（27）充分发挥民间性社会团体和各类自治型组织对社会公共事务的管理和利益协调作用，不仅是提高执政党执政能力、完善社会主义民主的必要举措，而且也是构建健全的市场经济体制和有序的市场交易秩序的重要制度环节。
　　商会组织与职能的演变史表明：1．商会是国家控制、社会自治和个体自由多重博弈的结果，不同类型商会的制度定位与制度功能反映了不同国家制度形态的变迁，因此，商会制度的发展与完善对国家政治构架和经济秩序的形成有重要的影响力。2．商会内部权源与权力结构及其治理机制是现代民主制度的重要组成部分，其制度的定位与完善与否宏观上决定于国家制度形态，微观上取决于商主体的力量与自治能力。3．商会自治的积极面在于整合社会权力资源，消弥利群内部利益纷争，以有效地推动国家政治制度和经济秩序的构建；其消极面在于因商会治理机构之自治权的滥用与异化而侵害商主体的合法权益、分化或对抗国家法律与治权、破坏社会公序良俗。因此，我国商会立法必须充分考虑到商会制度的双重属性，在恰当地定位商会制度的应有功能的同时，应建立对商会治理的有效监督机制。对比以上三个方面，再联系上文对我国商会的制度变迁与现行商会体制中所存在的主要问题所作的梳理，我们不难发现，我国现行商会的法律地位与制度构架不能适应社会主义民主政治建设和市场经济发展的需要，与国际上的商会制度通例也不能对接。因此，改革和完善我国商会制度，变现行的准行政性商会制度为社会自治性商会制度，将是我国未来几年政治体制改革与市场经济建设的一项重要课题。
　　
　　【作者介绍】湖南大学法学院教授。

注释与参考文献
　　⑴秦诗立、秦琳：《商会制度与国家形态的互动演进》，《上海经济研究》2003年第6期。
　　⑵秦诗立：《商会的性质--一个市场缺陷和非市场缺陷视角的研究》，《浙江社会科学》2001年第5期。
　　⑶苏力等：《规制与发展--第三部门的法律环境》，浙江人民出版社1999年版，第23--32页。
　　⑷参见赦思：《非营利性组织与民主》，载刘军宁主编：《市民社会与公共秩序》，生活·读书·新知三联书店1996年版。
　　⑸郭道晖：《权力的多元化与社会化》，《法学研究》2001年第1期。
　　⑹冯莜才：《中国商会史研究之回顾与反思》，《历史研究》2001年第5期。
　　⑺《周礼·地官·司市》。
　　⑻《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》，文物出版社1978年版，第30页。
　　⑼榷场是宋代在边境地区和重要城市如淮水流域设立的官办贸易场所，以垄断边境和海外贸易。市易法即设立常平市易司、务等官方机构，以直接管理集市贸易。
　　⑽参见张晋藩总主编，陈鹏生主编：《中国法制通史》（第4卷），法律出版社1999年版，第388--390页。
　　⑾参见张晋藩总主编，张晋藩、郭成伟主编：《中国法制通史》（第5卷），法律出版社1999年版，第334页。
　　⑿牙人，又称牙郎或牙侩，类似于今天的经纪人，即为古时从事集市贸易中介、介绍业务以从中获利的商人，元、明时期有官牙、私牙之分；保人，即为买卖契约与交易双方进行见证或提供担保业务的中间人；行人，又称行老，即为兼具牙人、保人双重性质并直接参人交易的商人。
　　⒀参见张晋藩总主编，韩玉林主编：《中国法制通史》（第6卷），法律出版社1999年版，第514页。
　　⒁《道光九年重修浮山会馆碑记》，载《北京工商业会馆碑刻资料选编》，转引自张晋藩主编：《中国法制通史》（第8卷），法律出版社1999年版，第716页。
　　⒂丁长清：《试析商人会馆、公所与商会的联系与区别》，《近代史研究》1996年第3期。
　　⒃上海博物馆图书资料室编：《上海碑刻资料选辑》，上海人民出版社1980年版，第331页。
　　⒄转引自张晋藩主编：《中国法制通史》（第8卷），法律出版社1999年版，第716页。
　　⒅盛怀宜：《请设上海商业会议公所折》，载《愚斋存稿》卷七。
　　⒆虞和平：《商会与早期中国现代化》，上海人民出版社1993年版，第76页。
　　⒇朱英：《辛亥革命时期新式商人社团研究》，中国人民大学出版社1991年版，第57页。
　　(21)参见徐鼎新：《旧中国商会溯源》，《中国社会经济史研究》1983年第1期。
　　(22)参见郑成林：《1927-1936年国民政府与商会关系述论》，《近代史研究》2003年第3期。
　　(23)参见鲁篱：《行业协会经济自治权研究》，法律出版社2003年版，第96页。
　　(24)纪益成、罗贤平：《发展行业协会，转型经济的必由之路》，《经济管理》1999年第12期。
　　(25)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社2002年版。
　　(26)中共十六届三中全会：《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社2003年版。
　　(27)中共十六届四中全会：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版。