长株潭城市群背景下的轨道交通立法初探

上海建纬律师事务所长沙分所  戴勇坚 周志芳

2007年12月14日，经过国务院批准，国家发改委正式下发通知，批准长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好性社会建设综合配套改革试验区，简称“两型社会”。这意味着，从1982年开始湖南人民几十年来关于长株潭一体化的构想和实践得到了中央层面的承认和肯定。自此，如何采取具体措施，落实长株潭城市群发展规划，实现资源节约和环境友好型社会的目标成为今后的一项重要工作。

轨道交通作为便捷快速的现代交通方式，恰恰体现了资源节约和环境友好的理念。轨道交通充分利用城市土地纵向空间，实现对土地的立体使用，有效节约有限的土地资源，贯彻了资源节约的主题；轨道交通的发展缓解地面交通的拥堵状况，引导人们减少使用私人汽车，从而减少汽车尾气造成的环境污染问题，达到人与人、人与环境的和谐相处，贯彻了环境友好的主题。此外，轨道交通作为“交通同网”的重要内容，缩短了长株潭三个城市的空间距离，为城市群的融合提供了条件。正是基于上述理由，2005年湖南省人民政府办公厅印发通知，将长株潭轨道交通一体化项目提上议程，首先开始筹备的是长沙市地铁项目。2007年10月，国家发改委正式委托中国国际工程咨询公司对长沙市轨道交通建设规划进行正式的评估。如果审批工作顺利，预期2008年长沙地铁项目将正式启动。

如果长沙地铁项目正式获批，那么轨道交通立法工作将成为首要的工作之一。这是因为，就全国范围来看，尚无专门调整轨道交通相关活动的法律或行政法规，仅有建设部于2005年颁布并施行部门规章即《城市轨道交通运营管理办法》，该办法效力层次低，内容较为粗略。有鉴于此，已经存在地铁项目的城市不得不通过制定地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通，例如上海、天津、深圳、广州、南京、杭州等城市均针对本市具体情况制定了地方性法规或政府规章。虽然，长沙地铁项目尚未正式获批，但是有关立法的理论研究工作却不得不先行一步，以未雨绸缪，这正是本文写作的动机。

与上述已经进行轨道交通立法的城市不同，长沙地铁项目将是在长株潭城市群背景下进行的，从长远来看，长沙地铁项目最终将融入长株潭城市群轨道交通体系之中，成为长株潭城市群公共交通的有效组成部分。因此，立法时需要首先考虑的问题是采取何种立法路径，是单独制定长沙市单独立法还是湖南省长株潭城市群统一立法。我们认为，随着长株潭城市群融合程度的日益加深，统一立法将是未来必然的选择，以消除单独立法模式在的立法权、管理体制等方面可能存在障碍。统一立法是理想状态或最终状态，但就现状而言，由于株洲和湘潭的轨道交通仅仅处于设想状态，线网规划尚未编制，轨道交通之路还相当漫长，统一立法的条件尚不成熟。因此，可行的模式是循序渐进，先由长沙市单独进行轨道交通立法，在实施过程中不断探索和总结经验，在条件成熟时，在长沙市轨道交通立法的基础上，再行制定《湖南省长株潭城市群轨道交通管理条例》。

如果进行长沙市轨道交通立法，是由市政府立法还是由长沙市人大常委会立法，是采取政府规章的形式还是地方性法规的形式？纵观其他城市的立法，这两种立法模式都存在着，制定地方性法规的由上海和广州，前者由上海市人大常委会制定了《上海市轨道交通管理条例》，后者制定了《广州市地下铁道管理条例》。其他城市的轨道交通立法都是由本市人民政府制定政府规章。

我们认为，由长沙市人大常委会制定地方性法规更为合适。首先，从立法权限来看，根据《立法法》的规定，需要制定地方性法规的事项是“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，而需要制定地方规章的事项是“属于本行政区域的具体行政管理事项。”发展城市轨道交通不仅涉及到行政管理事务，更涉及到投资、融资等多方面的非行政管理性事务，例如上海市的鼓励投资模式就不是行政管理事务的范畴。其次，目前尚未有法律或行政法规对轨道交通进行规范，根据《立法法》第64条的规定“除《立法法》第八条规定的事项外的其他国家尚未制定法律或者行政法规的事项，省级人大可以先行制定地方性法规。”再次，从效力来看，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。在地方性法规和部门规章的规范发生冲突或矛盾时，如果要适用部门规章的，必须提请全国人民代表大会常务委员会裁决，而部门规章和地方政府规章发生冲突和模式时，仅需由国务院裁决。采取地方性法规的立法形式更能避免或减少部门规章的不利影响。

在调整活动的范围上，轨道交通立法存在着分别调整和综合调整两种模式。与轨道交通有关的活动包括规划、投资、建设、运营、安全与维护等多种法律关系。如果对这些活动进行综合调整，统一立法，则可以称之为综合调整模式，例如上海、天津、重庆、南京等城市都是采取这种模式，立法名称统称之“管理条例”或“管理办法”。而杭州、深圳的立法则与此不同，其调整对象仅仅涉及到建设或者运营等单一社会关系，例如杭州市颁布的《杭州市地铁建设管理暂行办法》，主要调整地铁建设活动。深圳颁布的《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》，主要调整地铁建设活动，此外又颁布的《深圳市地铁运营管理暂行办法》，专门调整地铁运营活动。杭州、深圳的这种调整模式可以称为分别调整模式。分别调整模式好处在于，在立法经验不足的情况下，可以成熟一块，解决一块，摸这石头过河。而综合调整模式的优势在于，节省立法成本，更有利于对各项活动管理的协调性和体系性，给相关参与主体更为稳定的预期。我们认为，长沙市轨道交通立法在充分借鉴其他城市立法经验的基础上，宜采取综合调整模式，制定《长沙市轨道交通管理条例》。

目的直接决定手段，因此必须科学厘定轨道交通立法的目的。纵观各城市的轨道交通立法，都在第1条开宗明义地阐明其立法目的：“为了加强轨道交通管理，促进轨道交通建设，保障安全运营，维护乘客的合法权益。”应当说，管理本身只是手段，而不可能是目的，不能为“管理”而“管理”。因此，将“加强轨道交通管理”放在立法目的的第一层，并不十分合适。此外，轨道交通作为公共交通的一部分，本身具有公益性，即使政府部门借助于私人投资来发展轨道交通，轨道交通本身所具有的公共产品属性并没有因此而发生改变。因此,“维护并增进公众利益”无疑应当成为轨道交通立法的根本目标。“促进轨道交通建设的发展“作为立法目的之一也应当服从于“维护并增进公众利益”这个根本目标，，为民众提供的轨道交通服务数量和质量的好坏，而不是投资额的大小、线路的长短，是衡量轨道交通发展程度高低的最终标准。正是从这意义上说，轨道交通行业的市场准入、退出，对票价、运营安全与服务质量的监管都是实现“维护并增进公众利益”的手段，而不能有所偏离。

立法结构上，采取综合调整模式的立法大都按照轨道交通活动的流程，即按照规划、投资、建设、运营、设施维护与安全等，分章规定。此外，加上第一章“总则“和最后一章“法律责任“。这种立法结构在逻辑上比较严谨，涵盖的范围也比较全面，值得借鉴。

由于篇幅所限，本文定位于轨道交通立法“初探”，仅仅宏观地对轨道交通立法中诸如立法层次、调整对象、立法结构等框架性问题进行探讨，对于具体的规则、条文，如建设权、运营权的授予，地下空间的开发利用等核心的内容均未涉及。也希望借助本文，能够引起更多的人对长沙轨道交通立法的关注，以期抛砖引玉。