长株潭经济一体化背景下轨道交通立法建议
新闻发布时间：2008-1-2
来源：本所
作者：戴勇坚 周志芳
长株潭经济一体化背景下轨道交通立法建议
戴勇坚 周志芳 上海建纬律师事务所(长沙分所)
目前，作为长株潭城市轨道交通工程重要组成部分的长沙轨道交通建设规划已通过预审，马上进入实际操作阶段。因此，制定并出台一部完善而系统的调整城市轨道交通的地方性法规乃时之所需，迫在眉睫。笔者拟从长株潭经济一体化的区域实情出发，结合上海、天津、南京等发达地区城市轨道交通立法的成功经验，对长株潭城市轨道交通立法提出相应的一些立法建议，以期能对建立和完善长株潭城市轨道立法有所帮助。
1.建议尽快由湖南省人大进行轨道交通立法，制定《湖南省轨道交通管理条例》或专项制定《长株潭轨道交通管理条例》。
与上海、天津、南京等城市的城市轨道交通立法不同，长株潭轨道交通将是跨行政区域的。因此，不能采取由各个城市分别单独立法的模式，而应当采取湖南省一级的立法。其具体立法形式我们认为既可以是制定适用于全省范围的《湖南省轨道交通管理条例》，也可以是针对长株潭一体化专项立法，制定《长株潭轨道交通管理条例》。
至于应当由湖南省人民政府立法还是湖南省人大立法，即是采取地方性法规还是地方性政府规章的形式，这是需要考虑的问题。上海市是由上海市人大立法，而天津、南京和重庆都是由市级政府立法。我们认为，由湖南省人大制定地方性法规对轨道交通的开发、管理等问题进行规范更为合适。
2.建议由湖南省建设厅作为长株潭轨道交通的行政主管机关。
对于轨道交通的行政主管机构目前各地方立法中主要有两种模式，或由建设主管部门为行政主管部门，或由交通管理部门为行政主管部门。
轨道交通属于公共客运的范畴，而且也属于市政公用设施，因此，建设部《城市轨道交通运营管理办法》第3条规定：“国务院建设主管部门负责全国城市轨道交通的监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市轨道交通的监督管理工作。城市人民政府城市轨道交通主管部门负责本行政区域内城市轨道交通的监督管理工作。”根据该管理办法，湖南省建设厅为湖南省行政区域内城市轨道交通的行政主管部门。当然，城市轨道交通的建设还涉及到土地、规划、环保、消防等诸多方面的管理，因此，国土、规划、环保等各部门应当就各自职责管辖内的事项实施专项行政管理。
3.建议确立城市轨道投资商对轨道交通沿线土地享有开发优先权，并同时设立政府轨道交通建设基金。
城市轨道交通造价高，建设周期长，运营成本高，投资回报率较低，属于城市公益事业，需要政府投入一定的财政资金才能够维持正常的运营。但是在政府财力有限的情况下，单一的依靠政府支持和投入也难以使城市轨道交通建设获得较大的发展。因此，通过多渠道、多方式筹措建设资金，鼓励民营资本投资轨道交通建设成为各个城市发展轨道交通的普遍选择。上海市通过立法的形式直接采取了通过授予土地开发权、广告经营权的方式补贴轨道交通投资者的经营损失，以鼓励投资。我们认为，这种投资模式值得借鉴的。
对于南京设立政府轨道基金的模式，笔者认为非常值得借鉴。立法中应当明确设立政府轨道发展基金，规定轨道发展基金的资金来源。具体对于长株潭轨道交通建设而言，可以考虑由长沙、株洲、湘潭三市共同设立轨道发展基金，并明确发展基金的资金来源。
4.立法应同时规范地上空间和地下空间开发管理活动。
轨道交通的建设主要是利用地上或地下空间，虽然《物权法》确立了空间建设用地使用权，但仅做了原则性的规定，具体如何开发利用土地空间，仍然有待于立法的细化。长株潭的轨道交通立法不可避免的要涉及土地空间的具体开发利用问题。而且按照目前拟定的发展规划，长沙将会建地铁，而株洲和湘潭将会采取轻轨的方式。因此，在土地开发利用的规范问题上，我们要避免上海、南京等地侧重和局限于地下空间开发的不足之处，立法中不仅要涵盖地下轨道交通的土地空间利用问题还要兼顾地上轨道交通的土地利用问题。
此外，长株潭的轨道交通立法还将会遇到其它城市没有遇到的难题，这就是如何解决集体土地空间的利用问题。从逻辑上说，空间建设用地使用权也应当仅能在国家所有的土地上下空间中设立，而不可能在集体所有的土地之上设立地下空间建设用地使用权。因此，如果长株潭之间的城际地铁途经农村集体土地所有权，如何在农村集体土地所有权下设立地下空间建设用地使用权将是一个法律难题。如果采取传统的模式，首先将地表的集体土地所有权全部征收为国家所有，不仅不现实，而且将极大地影响土地的使用效率。但如果不改变地表土地的所有权性质，对地上和地下空间的利用又可能违背《物权法》的规定。
5.注意城市轨道交通立法与物权法的衔接。
上海、天津等地的城市轨道交通立法都是在《物权法》颁布之前进行的，因此，无需考虑与《物权法》的协调、衔接问题，甚至出现与《物权法》不一致的规定也是可以理解的。但是《物权法》生效之后，我们在制定轨道交通立法时必须要考虑到《物权法》的相关规定，并且应当具体细化、落实《物权法》的规定，例如对于地下或地上空间建设用地使用权的出让管理、登记管理、轨道交通施工项目的审批、施工、转让管理等问题都应当纳入到轨道交通立法中来。