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轨道交通建设占用已出让国有土地补偿问题的对策和建议

                      朱树英上海建纬律师事务所
    　　

轨道交通建设离不开土地，突出的客观实际是：轨道交通例如快速铁路、城际轻轨等项目建设的路线走向要根据轨道交通本身的特点和要求进行设计，不太可能因沿线土地上的原有设施和原有不同土地的使用权性质而调整或改变。这就带来一个非常现实的问题，即：轨道交通建设占用已出让国有土地如何补偿？笔者建议：

　　1.凡经主管部门批准立项的轨道交通建设项目，负有补偿用地义务的人民政府要尽早告知沿线各有关单位。以京沪高铁为例，该项目已经国务院批准立项，有关规划部门也已制订较为详细的高铁线路走向，但对沿线要占用已出让土地的各有关企业，却迟迟不予通知或及时发出预警，往往是即将被占土地的企业和单位自行到处打听，通过非正常渠道获知信息。这种处理方式与有关政府主管部门的指导思想不明确有关，既不利于及时提供建设用地，也不利于轨道交通建设的正常运行。因此，各级政府主管部门要与规划、建设等各个环节同心协力，共同重视，建立轨道交通建设占用已出让土地的预警机制，尽早告知各有关单位或企业，尽早洽商因此引起的补偿问题。

　　2.及时研究相应政策和对策，预防矛盾激化引起标的巨大的纠纷诉讼或仲裁。对于商业用地当事人而言，对受让的国有土地往往已投入巨额开发建设资金，正期待着产生相应回报，突然遇到轨道交通建设将被政府收回的情况，这将导致整个土地出让合同利益根本无法实现，并将会对企业生存产生致命影响。而此时政府有关主管部门仅以行政方式简单行事则容易激化矛盾，迫使原土地使用人走上诉讼或仲裁的司法程序。如果主管部门指导思想明确，法律关系清晰，主动与原用地当事人洽商收回土地的相应补偿或者协商解决问题的方法，则原用地的当事人也会冷静面对轨道交通建设对自己的不可抗拒影响，进而理智地寻求妥善的解决方法或途径。

　　3.公开评估相应地价，及时制订具体补偿标准。究竟是按市场评估价作为补偿的基本标准，还是以退还已收出让金作为基本标准，这是以行政方式补偿还是按市场方式补偿的分界线，也是妥善解决轨道交通建设占用已出让土地问题的根本界限。如前所述，土地出让合同是平等主体之间的民事合同，其基本的法律关系是民事法律关系。最高人民法院的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第5条已明确规定了改变土地用途的地价争议以起诉时的市场评估价为依据进行调整，那么，对轨道交通建设占用已出让土地的补偿，也属于改变土地用途，也应当以收回土地时的市场价作为补偿依据。因此，建议对轨道交通建设占用的已出让土地的补偿进行公开的按其收回土地时的市场价为准的评估，并以评估时的市场价与原出让地价的差价作为补偿的基本标准。同时要根据被占用土地的开发进程以及已投入的开发资金和轨道交通建设占地对原有受让土地的影响等情况综合确定补偿的范围和标准。

　　4.用轨道交通建设本身产生的权益与占用土地置换是一条行之有效的根本性对策。有关政府主管部门收回已出让的土地用于轨道交通建设并给予原土地使用人补偿，必然会涉及巨额资金，而政府往往缺乏这些资金。采用以轨道建设占用土地周边的国有土地进行置换的方法可以避免这一矛盾，并给当地政府带来巨大的周边土地增值效应，增加许多潜在效益。用相应的效应和各种权益来置换被占用的出让土地，这是从根本上解决因轨道交通占用已出让土地的对策和办法。

　　长三角地区乃至全国正在蓬勃兴起的轨道交通建设高潮，正在对相应土地使用权的创新使用模式提出客观要求，也对各地各级政府主管部门采取市场运作方式妥善解决因此产生的占用已出让土地的法律问题提出了新要求。随着这一特殊的新的法律问题的妥善解决，我国轨道交通建设必将迎来一个全新的高速发展阶段，也必将因此开创我国国民经济同步高速发展的新局面。